Zicht op schaarse vergunningstelsels

Onderzoeksopzet

Aanleiding

Verkenning Vergunningverlening in de passagiersvaart (2017)

In het voorjaar van 2017 hebben twee belangrijke gebeurtenissen plaatsgevonden rondom de vergunningverlening in de rondvaartsector:

  • De uitkomst van de 'gewogen toetreding' in het segment Bemand groot – meer specifiek de categorie vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling – kwam niet overeen met de wens van uniciteit van de gemeenteraad, omdat het merendeel van de vergunningen was uitgegeven aan reguliere rondvaartboten en aanbieders (24 april 2014);
  • De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State beoordeelde dat het gevoerde volumebeleid in het segment Bemand groot op basis van een lengtecriterium onevenredig is in relatie tot de beleidsdoelstellingBeknopte weergave van de twee gebeurtenissen, zodat de bijbehorende omzetting van vergunningen van onbepaalde naar bepaalde tijd werd vernietigd (7 juni 2017).
Beknopte weergave van de twee gebeurtenissen

Uitkomsten gewogen toetreding segment Bemand groot (april 2017)
In de Nota Varen (2013) werden twee vergunningsgebieden – Amsterdam inclusief centrumzone (gebied 1) en exclusief centrumzone (gebied 2) – en vijf segmenten voor de passagiersvaart onderscheiden. Dit vergunningenbeleid was in mei 2016 uitgewerkt in de vorm van een ‘gewogen toetreding’ in het segment Bemand groot (vaartuigen >14 meter) in gebied 1, waarbij een volumebeleid met een maximum aantal vergunningen voor de periode 2020-2030 zou worden gehanteerd.  Het segment was opgedeeld in twee categorieën: 1) Reguliere rondvaartboten en 2) Vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling. Voor de tweede categorie golden extra criteria onder de noemer Beeldkwaliteit, die zouden worden beoordeeld door een externe beoordelingscommissie. In de raadsvergadering van 22 juni 2016 bepaalde de gemeenteraad dat het criterium ‘uniciteit’ daaraan moest worden toegevoegd. De uitkomst van de gewogen toetreding (24 april 2017), met name voor vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling, was echter niet naar de wens van de gemeenteraad, omdat het merendeel van de vergunningen was uitgegeven aan reguliere rondvaartboten en aanbieders. Op 11 mei 2017 discussieerde de gemeenteraad hierover.

Uitspraak Raad van State rondom het lengtecriterium (juni 2017)
De invoering van een volumebeleid voor het segment Bemand groot in gebied 1 had als gevolg dat de bestaande vergunningen voor onbepaalde tijd moesten worden vervangen door vergunningen voor bepaalde tijd (tot 2020).  Een aantal reders is daartegen in het verweer gekomen. Naar aanleiding hiervan beoordeelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 7 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1520) dat het gevoerde volumebeleid op basis van het lengtecriterium onvoldoende is onderbouwd, omdat deze onevenredig is in relatie tot de beleidsdoelstelling van een vlotte en veilige doorvaart. Het besluit tot intrekking van de vergunningen voor onbepaalde tijd wordt op basis van deze uitspraak vernietigd. Het gevolg was dat het vaarbeleid van de gemeente Amsterdam opnieuw moest worden vormgegeven. Om deze reden is tevens een tijdelijke stop op het verlenen van vergunningen afgekondigd. Het streven was om het nieuwe beleid in november 2018 af te ronden. 

Naar aanleiding van de uitkomsten van de gewogen toetreding in het segment Bemand groot is in de raadsvergadering van 11 mei is een motie ingediend om de Rekenkamer Metropool Amsterdam (RMA) onderzoek te laten doen naar ‘het gehele proces rond de passagiersvaart sinds de nota Varen tot nu’.  Op 18 mei 2017 ontving de RMA van de gemeenteraad het verzoek om onderzoek te doen. De RMA heeft de gemeenteraad op 28 juni 2017 per brief laten weten het onderwerp relevant en actueel te achten, ook buiten de specifieke context van de passagiersvaart in Amsterdam: het verstrekken van een (beperkt) aantal vergunningen kan worden gezien als voorbeeld van hoe de gemeentelijke overheid kan omgaan met de verdeling van ‘schaarste’. Vanwege de ingewikkelde maatschappelijke en juridische context besloot de rekenkamer het onderwerp eerst grondig te verkennen.

Het doel van de verkenning was om inzicht te krijgen in 1) de doelen die werden beoogd door het gemeentebestuur; 2) de informatievoorziening van het college aan de gemeenteraad en 3) op welke deelterrein(en) onderzoek door de rekenkamer het meest relevant zou zijn. Daartoe is op basis van openbare bronnen een reconstructie gemaakt van de gebeurtenissen die zich rondom de bedrijfsmatige passagiersvaart hebben voorgedaan in de periode van januari 2010 tot juni 2017. Meer concreet gaat het om de totstandkoming van het vaarbeleid, de vergunningverlening en de gewogen toetreding en de verschillende juridische procedures die deze bestuurlijke processen hebben beïnvloed. De uitkomsten van de verkenning zijn in december 2017 gepubliceerd. Hieronder worden de uitkomsten van de verkenning kort beschreven.

1. Doelen gemeentelijk beleid
Uit de verkenning bleek dat er geen sprake was van een samenhangend, consistent en integraal beleid voor een zorgvuldig geanalyseerd beleidsprobleem. De formulering van de doelstellingen en de onderlinge samenhang waarin ze werden gebracht, wisselde voortdurend.

2. Informatievoorziening aan de raad
Over het vaarbeleid en de te hanteren criteria is de gemeenteraad uitvoerig geïnformeerd door het college en over beiden is ook uitvoerig gesproken in de raadsvergaderingen. Daarentegen is de raad ontevreden over de uitkomsten van de gewogen toetreding bij het segment Bemand groot, en meer specifiek de categorie vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling, omdat het merendeel van de vergunningen terecht is gekomen bij bestaande boten en reguliere aanbieders. In de bijbehorende discussie in raad komt naar voren dat zij het gevoel heeft dat haar wensen door het college niet op een adequate wijze zijn omgezet in beleid en beoordelingscriteria en dat de beoordelingscommissie niet goed is geïnstrueerd.

3. Relevante deelterreinen voor onderzoek
Op grond van de verkenning zagen we twee onderzoeksrichtingen die zinvol zijn voor toekomstige beleidsvorming door gemeente, daar waar schaarste als gevolg van vergunningverlening een rol speelt:

a. Vergunningstelsels en de Dienstenwet
De rechterlijke uitspraken rondom het bedrijfsmatige passagiersvervoer laten zien dat de inrichting en toepassing van een vergunningstelsel  waarbij een volumebeleid wordt gehanteerd nauw luistert. Beperkingen in het aantal vergunningen en de geldigheidsduur kunnen volgens de Dienstenwet alleen worden toegepast als een dwingende reden van algemeen belang kan worden aangetoond en als aan deze voorwaarde niet wordt voldaan, kan hiertegen succesvol worden geprocedeerd. Deze situatie is echter niet uniek voor het verlenen van vergunningen voor de passagiersvaart, maar speelt overal waar de overheid kiest voor een beperking van het aantal vergunningen en waar de Dienstenwet van toepassing is. Een onderzoek waarin wordt nagegaan hoe vergunningstelsels binnen en buiten Amsterdam worden vormgegeven als er sprake is van “schaarste” levert informatie op over de randvoorwaarden waaraan dergelijke vergunningstelsels moeten voldoen en geeft antwoord op de vraag of de gemeente voldoende zicht heeft op de verschillende opties, waaruit zij kan kiezen.

b. Vertaling wensen gemeenteraad naar relevante gunningscriteria en toetsing
De verkenning laat zien dat bij de gewogen toetreding bij het segment Bemand groot een grote discrepantie is ontstaan tussen enerzijds de wensen en verwachtingen van de gemeenteraad en anderzijds de uitkomsten van de gewogen toetreding. De vraag die daarbij voorligt is hoe dit kon gebeuren. In een dergelijk onderzoek komen de verschillende stappen aan de orde vanaf de kaderstelling van het beleid in de gemeenteraad tot de uiteindelijk toetsing door de beoordelingscommissie van de vergunningen. Uit een dergelijk onderzoek kunnen lessen getrokken worden voor toekomstig beleid, welke mogelijkerwijs ook worden betrokken bij de inrichting van het nieuwe vergunningstelsel voor de passagiersvaart in Amsterdam. Het geeft daarnaast een oordeel over de zorgvuldigheid waarmee het college richting heeft gegeven aan de verschillende fases in het vergunningsproces.

Besluit: onderzoek naar schaarse vergunningstelsels

Na de publicatie van de verkenning in december 2017 heeft de RMA het onderzoek in juni 2018 vervolgd. De reden is dat wij hebben willen wachten tot de nieuwe raad was geïnstalleerd en duidelijk was wie de woordvoerders op het onderwerp passagiersvaart werden. In juni 2018 hebben wij alle raadsleden uitgenodigd voor een gesprek. We hebben vervolgens met enkele raadsleden de mogelijke onderzoeksrichtingen besproken. Daarnaast heeft de rekenkamer deze periode gebruikt om zich verder te oriënteren op beide onderzoeksrichtingen en heeft hierover tevens een voorgesprek met de ambtelijke organisatie plaatsgevonden.

Op basis van de uitkomsten van deze verschillende voorbereidende werkzaamheden heeft de RMA gekozen voor een onderzoek naar vergunningstelsels , waarbij sprake is van een schaarsteverdeling (voor de leesbaarheid hierna: schaarse vergunningstelsels). Dit vraagstuk speelt op zeer verschillende beleidsterreinen. Enkele voorbeelden zijn speelautomatenhallen, seksbedrijven, markten en standplaatsen.  Bovendien maken de eerdere gebeurtenissen rondom de vergunningverlening voor de passagiersvaart duidelijk dat een adequate inrichting en toepassing van schaarse vergunningstelsels nauw luistert. Meer inzicht in de verschillende mogelijkheden en randvoorwaarden bij schaarse vergunningstelsels kan een bijdrage leveren aan een toekomstige kapstok voor het gemeentebestuur op dit gebied.

Leeswijzer

Hieronder is de opzet van een onderzoek naar schaarse vergunningstelsels nader uitgewerkt. We starten met het doel en de onderzoeksvragen. Vervolgens komt de aanpak aan bod en daarna de planning en het onderzoeksteam. In de verantwoording wordt de werkwijze van de rekenkamer bij onderzoeken toegelicht.

Opzet onderzoek

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling

Het doel van dit onderzoek is om het zicht te vergroten op de mogelijkheden en beperkingen bij vergunningstelsels waar sprake is van schaarsteverdeling.Dat geeft inzicht in de bandbreedte die raadsleden hebben bij het formuleren van wensen tijdens het uitvoeren van hun kaderstellende en controlerende taak bij de inrichting en aanpassing van, of het toezien op, dergelijke vergunningstelsels. Wij vinden het primair de taak van het college om de raad alle inlichtingen te geven, die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Met het oog op deze taakuitvoering beoordelen wij of de raad in het verleden door het college voldoende is geïnformeerd over de mogelijkheden en beperkingen bij schaarse vergunningstelsels. Dat kan aanknopingspunten opleveren voor het verbeteren van deze informatievoorziening in de toekomst.

Onderzoeksvragen

De centrale vraag in het onderzoek luidt zodoende:

In hoeverre is de raad door het college geïnformeerd over de mogelijkheden en beperkingen bij schaarse vergunningstelsels?

Om de centrale vraag te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksvragen opgesteld:

  1. Welke mogelijkheden en beperkingen zijn er bij schaarse vergunningstelsels?
  2. Welke schaarse vergunningstelsels zijn er binnen de gemeente Amsterdam?
  3. Is de raad voldoende geïnformeerd door het college over de mogelijkheden en beperkingen bij schaarse vergunningstelsels?

Aanpak

Het onderzoek valt uiteen in twee delen. We starten met een inventarisatie naar schaarse vergunningstelsels in algemene zin. Daarna zoomen we in op de gemeente Amsterdam. Hierna volgt per onderdeel een beschrijving van de geplande onderzoeksactiviteiten. Indien het verloop van het onderzoek dit nodig maakt, kunnen deze activiteiten gaandeweg het onderzoek nog worden aangepast, aangevuld of anderszins gewijzigd worden.

Algemene inventarisatie naar schaarse vergunningstelsels (deelvraag 1)
Met deze deelvraag zullen wij nagaan of er algemene (wetenschappelijke) inzichten bestaan in de mogelijkheden en beperkingen bij vergunningstelsels met een schaarsteverdeling. Daarmee willen we relevante feiten en denkbeelden op het gebied van schaarse vergunningstelsels in kaart brengen. Daarbij kan gedacht worden aan zaken als:

  • definitie schaarse vergunning en verschil met andere soorten vergunningen;
  • geldende wet- en regelgeving voor schaarse vergunningen;
  • beleidsterreinen waarop schaarse vergunningen van toepassing zijn;
  • mogelijke varianten van vergunningstelsels die in de praktijk worden toegepast;
  • succes- en faalfactoren bij een adequate inrichting en toepassing van schaarse vergunningstelsels.

Dit zullen we doen aan de hand van een literatuurstudie en aansprekende voorbeelden bij andere gemeenten. Daarnaast zullen wij putten uit gesprekken met externe deskundigen en ambtenaren. Vanwege het inventariserende karakter wordt voor de beantwoording van deze deelvraag geen normenkader gehanteerd.

Zicht op Amsterdamse schaarse vergunningstelsels (deelvragen 2-3)
Bij deelvraag 2 inventariseren we eerst welke schaarse vergunningstelsels er binnen de gemeente Amsterdam zijn. Daarna beoordelen we met de derde deelvraag of het college de raad voldoende heeft geïnformeerd over de mogelijkheden en beperkingen daaromtrent. Afhankelijk van het aantal schaarse vergunningstelsels, onderzoeken we alle stelsels of maken we een selectie voor het beantwoorden van deze derde deelvraag. Gezien de aanleiding van dit onderzoek zullen wij de informatievoorziening rondom de passagiersvaart in ieder geval onderzoeken.

Gelet op de focus op de informatievoorziening aan de raad, zullen raadsstukken een belangrijkste bron van onderzoek vormen. Daarnaast kan gedacht worden aan andere (openbare) gemeentelijke stukken waarmee zicht wordt geboden op het bestaan en de inrichting van Amsterdamse schaarse vergunningstelsels, zoals verordeningen en nadere regels, beleidsnota's, uitvoeringsdocumenten, het verwerkingsregister  en de gemeentewebsite. Naast een documentenstudie zullen we aanvullende interviews houden met enkele verantwoordelijke ambtenaren en mogelijk met externe deskundigen.

Om tot bevindingen te komen, zal een beoordelingskader worden gehanteerd. Het beoordelingskader wordt tijdens de uitvoering van het onderzoek opgesteld en zal worden gebaseerd op onder andere relevante literatuur, het geldend recht, documentatie en gesprekken.

Planning en onderzoeksteam

Planning

Het onderzoek start in juli 2018. Publicatie van het onderzoek wordt verwacht in november - december 2018.

De doorlooptijd voor dit onderzoek is mede afhankelijk van de beschikbare (openbare) informatie en de afspraken die wij met de gemeente kunnen maken.

Onderzoeksteam

Het onderzoeksteam is als volgt samengesteld:

Directeur:Jan de Ridder
Onderzoekers:  Arjan Kok (projectleider)
 Caroline van Zon (onderzoeker)
 Robin van de Maat (onderzoeker)

Verantwoording

Deze onderzoeksopzet is opgesteld op basis van een verkenning naar de vergunningverlening in de passagiersvaart en een oriëntatie op de twee mogelijke onderzoeksrichtingen die voortkwamen uit deze verkenning. Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal kan de aanpak gedurende het onderzoek worden bijgesteld. Indien dit naar ons oordeel tot majeure aanpassingen van de opzet leidt, zullen we dit schriftelijk kenbaar maken.

In ons onderzoeksrapport worden alle opmerkingen en bedenkingen meegenomen die wij naar aanleiding van de bevindingen van belang achten. Ook als dit niet expliciet onderdeel uitmaakt van deze onderzoeksopzet.

Werkwijze

Klik hier voor meer informatie over de algemene werkwijze van de Rekenkamer Metropool Amsterdam, onze taak als rekenkamer en onze missie. Ook de spelregels tijdens alle fasen van een onderzoek worden hier toegelicht.