Zicht op schaarse vergunningstelsels
Onderzoeksrapport

Inleiding

Inleiding

Aanleiding onderzoek

Vergunningen zijn schaars indien het gemeentebestuur een maximum aan het aantal te verlenen vergunningen stelt, en de vraag naar deze vergunningen vervolgens groter blijkt dan het aanbod.

Ook de vergunningen bij de passagiersvaart zijn schaars. In het verleden werden passagiersvaartvergunningen in Amsterdam verleend voor onbepaalde tijd, waardoor nieuwe partijen nagenoeg geen kans kregen om rondvaarten in de Amsterdamse grachten te verzorgen. In 2013 is daarom besloten het vergunningstelsel te herzien. Vergunningen voor onbepaalde tijd in het segment ‘bemand groot’ (rondvaartboten boven de 14 meter) in de centrumzone werden ingetrokken (2014). Tegelijkertijd werden nieuwe vergunningen verleend tot 1 januari 2020. Voor de periode 2020-2030 zouden door middel van een gewogen toetreding 135 vergunningen worden verdeeld. Voor de overige segmenten zou het plafond op termijn verdwijnen.

In de raad heeft de uitkomst van de vergunningverlening op basis van de gewogen toetreding in het voorjaar van 2017 voor discussie gezorgd. De uitkomst - weinig nieuwe aanbieders en weinig vergunningen voor historische vaartuigen - kwam niet overeen met de wens van de raad. Voor de gemeenteraad was dit aanleiding om de rekenkamer te verzoeken onderzoek te doen (zie Verzoek gemeenteraad). De rekenkamer heeft vervolgens een verkenning uitgevoerd (zie Uitvoering verkenning) en na gespreken met raadsleden een besluit genomen over de onderzoeksrichting van dit onderzoek (zie Besluit).

Wij constateren dat het verdelen van schaarse rechten - waaronder schaarse vergunningen - in de komende jaren vaker aan de orde zal zijn, dat dit juridisch complex is en mogelijk kan leiden tot meer juridische procedures (zie Verdelen van schaarse rechten). Daarom hebben we gekozen voor een onderzoek dat meer zicht kan opleveren op de mogelijkheden en beperkingen bij vergunningstelsels waar sprake is van schaarste-verdeling (zie Doelstelling en onderzoeksvragen).

Verzoek gemeenteraad

In de raadsvergadering van 11 mei 2017 is een motie ingediend om de Rekenkamer Metropool Amsterdam (RMA) onderzoek te laten doen naar ‘het gehele proces rond de passagiersvaart sinds de nota Varen tot nu’. Op 18 mei 2017 ontving de RMA van de gemeenteraad het verzoek om hier onderzoek naar te doen.

De RMA heeft de gemeenteraad op 28 juni 2017 laten weten het onderwerp relevant en actueel te achten, ook buiten de specifieke context van de passagiersvaart in Amsterdam. ‘Het verstrekken van een (beperkt) aantal vergunningen kan worden gezien als voorbeeld van hoe de gemeentelijke overheid kan omgaan met de verdeling van ‘schaarste’. Maar mede gezien de ingewikkelde maatschappelijke en juridische context, wilde de RMA het onderwerp eerst grondig verkennen. Op basis van deze verkenning wilde de rekenkamer bepalen of een onderzoek gewenst is en zo ja, wat dan de insteek zou moeten zijn.

Uitkomst verkenning

In de verkenning (december 2017)  hebben we een reconstructie gemaakt van de gebeurtenissen die zich hebben voorgedaan rondom de vergunningverlening in de passagiersvaart in de periode 2010-2017. Een van de belangrijke gebeurtenissen in die periode is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 7 juni 2017 in het hoger beroep dat de reders van de grotere rondvaartboten hadden aangespannen tegen het intrekken van hun vergunning voor onbepaalde tijd. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de reders in het gelijk gesteld en het besluit tot de intrekking van de vergunning voor onbepaalde tijd vernietigd.

Het volumebeleid voor één specifieke soort rondvaartboten was volgens de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende onderbouwd. Deze uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft een belangrijke pijler onder het vaarbeleid (Nota Varen) van de gemeente Amsterdam weggeslagen. Eén en ander heeft geleid tot de opschorting van de vergunningverlening en de start van een proces dat moet leiden tot een nieuw vaarbeleid van de gemeente Amsterdam. Dat proces is inmiddels in volle gang en moet eind 2018 zijn afgerond.

Uit de verkenning zijn twee mogelijke onderzoeksrichtingen naar voren gekomen:

  1. Vergunningstelsels en de Dienstenwet
  2. Vertaling wensen gemeenteraad naar relevante gunningscriteria en toetsing
Besluit: onderzoek naar schaarse vergunningstelsels

Na de publicatie van de verkenning in december 2017, hebben we het onderzoek in juni 2018 vervolgd. We wilden wachten tot de nieuwe raad was geïnstalleerd en duidelijk was wie de woordvoerders werden op het onderwerp passagiersvaart. In juni 2018 hebben wij alle raadsleden uitgenodigd voor een gesprek.  Vervolgens bespraken we de mogelijke onderzoeksrichtingen met enkele raadsleden. Daarnaast hebben we deze periode gebruikt om ons verder te oriënteren op beide onderzoeksrichtingen, en vond hierover een voorgesprek plaats met de ambtelijke organisatie.

Schaarse vergunningen spelen op meer beleidsterreinen dan passagiersvaart
Op basis van de uitkomsten van deze verschillende voorbereidende werkzaamheden, hebben we gekozen voor een onderzoek naar vergunningstelsels waarbij sprake is van een schaarste-verdeling (voor de leesbaarheid hierna: schaarse vergunningstelsels). Dit vraagstuk speelt op verschillende beleidsterreinen. Enkele voorbeelden zijn speelautomatenhallen, seksbedrijven, markten en standplaatsen. De gebeurtenissen rondom de vergunningverlening voor de passagiersvaart maken duidelijk dat een adequate inrichting en toepassing van schaarse vergunningstelsels nauw luistert. Meer inzicht in de verschillende mogelijkheden en randvoorwaarden bij schaarse vergunningstelsels kan een bijdrage leveren aan een toekomstige kapstok voor het gemeentebestuur op dit gebied.

Verdelen van schaarse rechten is complex en neemt toe

Schaarse vergunningen zijn slechts een van de soorten schaarse rechten   die het gemeentebestuur kan toekennen aan (private) partijen. Deze rechten kunnen een privaatrechtelijk karakter (bijvoorbeeld overheidsopdrachten en erfpacht) of een publiekrechtelijk karakter (bijvoorbeeld subsidies en vergunningen) hebben. Kenmerkend voor deze schaarse rechten is dat slechts een beperkt aantal rechten beschikbaar is, zodat het gemeentebestuur een verdelingsmechanisme moet toepassen om een verdeling van deze rechten over (private) partijen te realiseren.  Het verdelen van schaarse rechten zal ook in de komende collegeperiode een belangrijke rol spelen binnen de gemeente. Niet alleen omdat het college daarvoor kiest, maar ook door een ruimere toepassing van het Unierecht. Het verdelen van schaarse rechten is echter juridisch complex en leidt mogelijk tot meer juridische strijd, omdat belangen groot zijn.

Coalitieakkoord - de komende jaren meer volumebeleid

In het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) is voor diverse beleidsterreinen aangekondigd dat wordt onderzocht of (de groei van) het volume kan worden beperkt of dat het volume zal worden beperkt. Het betreft: de passagiersvaart, bedrijfsmatig pretvoer op het water en op het land (waaronder fietstaxi’s, segways, bierfietsen, paardenkoetsen en hottugs), verhuur van kamers (hotels, vakantieverhuur, bed & breakfast en cruiseschepen), grote winkelketens in Amsterdam Centrum, de taximarkt en toeristengidsen. 

Los van het coalitieakkoord heeft de burgemeester in oktober 2018 aangekondigd dat de exploitatievergunningen voor speelautomaathallen in de toekomst op een andere wijze worden verdeeld, zodat ook nieuwe ondernemers kans maken op een vergunning. 

Toename concurrentie bij verdeling schaarse rechten

Binnen de Europese Unie is er vrij verkeer van diensten.  De reikwijdte van het begrip 'dienst' is de afgelopen jaren uitgebreid, waardoor economische activiteiten die voorheen niet als een dienst werden beschouwd, dat nu wel worden. Zo moet de detailhandel in goederen inmiddels ook als dienst worden gezien.   Het gevolg voor de gemeente is dat dit waarschijnlijk zal leiden tot meer openheid op de markt en een sterkere concurrentie, ook bij de verdeling van schaarse vergunningen. 

Inrichten vergunningstelsel is complex

De regels voor schaarse vergunningen staan niet alleen in het nationale recht, zoals de Dienstenwet, gemeentelijke verordeningen en het rechters recht (jurisprudentie), maar ook in het Unierecht, waaronder het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) , de Dienstenrichtlijn en de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Een goede toepassing van dit 'verdelingsrecht' vraagt veel detailkennis van het college, ondersteund door het ambtelijk apparaat. Uit de bestuursrechtelijke uitspraken rond de passagiersvaart in Amsterdam, blijkt dat het uitvoering geven aan deze regels verre van eenvoudig is.

Maar het wordt duidelijker welke regels van toepassing zijn
Positief is dat door recente uitspraken, zowel van nationale bestuursrechters als van het Hof van Justitie, het steeds overzichtelijker wordt welke rechtsnormen van toepassing zijn en hoe deze rechtsnormen moeten worden uitgelegd. En in het bijzonder voor vergunningen geldt dat de verschillen tussen het Unierecht en het nationaal recht kleiner worden. 

Mogelijk meer juridische strijd

Het gemeentebestuur bepaalt met een verdelingsprocedure (bijvoorbeeld volgorde van binnenkomst, de loting, de veiling of de vergelijkende toets) aan welke aanvragers wel en geen vergunning wordt verleend.  De verdeling vindt plaats in een context van concurrentie. De (economische) belangen kunnen groot zijn en de bestuursrechter erkent dat. De bestuursrechter zal daarom bijna altijd de 'concurrent', aan wie geen vergunning is verleend, erkennen als procespartij.  Vanwege die (grote) economische belangen, zullen er ook al snel juridische procedures worden gestart vanuit de verliezende kant  met vertraging en extra kosten tot gevolg.

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling

Het doel van dit onderzoek is om de mogelijkheden en beperkingen inzichtelijk te maken rondom vergunningstelsels waarbij sprake is van schaarste-verdeling. Met het onderzoek geven we dus inzicht in de bandbreedte die raadsleden hebben bij het formuleren van wensen tijdens het uitvoeren van hun kaderstellende en controlerende taak bij het inrichten en aanpassen van, of het toezien op, dergelijke vergunningstelsels.

We proberen dit doel te bereiken door na te gaan of de raad goed is geïnformeerd over hun mogelijkheden en beperkingen rondom schaarse vergunningstelsels. Onze bevindingen maken niet alleen inzichtelijk welke informatie relevant is, maar kan ook aanknopingspunten opleveren voor het verbeteren van deze informatievoorziening in de toekomst.

Onderzoeksvragen
In hoeverre is de raad door het college geïnformeerd over de mogelijkheden en beperkingen bij schaarse vergunningstelsels?

Om deze centrale onderzoeksvraag te beantwoorden, hebben wij vier deelvragen geformuleerd. In onderstaande tabel staat in welk hoofdstuk de deelvragen zijn beantwoord.

DeelvraagHoofdstuk
1. Beschikt het gemeentebestuur over een kader om instrumenten af te wegen om doelstellingen te realiseren? (*)2
2. Welke mogelijkheden en beperkingen zijn er bij schaarse vergunningstelsels?3
3. Welke schaarse vergunningstelsels zijn er binnen de gemeente Amsterdam?4
4. Is de raad voldoende geïnformeerd door het college over de mogelijkheden en beperkingen bij schaarse vergunningstelsels?5

(*) De onderzoeksopzet  bevat drie onderzoeksvragen (2, 3 en 4). Tijdens het onderzoek realiseerden we ons dat ook de voorvraag "is er wel een schaarse vergunning nodig?" relevant is. Daarom besloten we tevens de vraag te willen beantwoorden of het gemeentebestuur - bestaande uit de gemeenteraad, het college van B en W (ondersteund door het ambtelijk apparaat) en de burgemeester - over een kader beschikt om te onderzoeken of er ook alternatieven zijn voor schaarse vergunningen en deze alternatieven te kunnen wegen.

Aanpak

Voor het beantwoorden van deelvraag 3 - Welke schaarse vergunningstelsels zijn er binnen de gemeente Amsterdam? - hebben wij aan de hand van beleidsdocumenten, verordeningen, de gemeentewebsite, het verwerkingsregister  en vragen aan het ambtelijk apparaat in kaart gebracht welke vergunningstelsels de gemeente Amsterdam heeft en welke daarvan schaars zijn.

Voor het beantwoorden van deelvraag 4 - Is de raad voldoende geïnformeerd door het college over de mogelijkheden en beperkingen bij schaarse vergunningstelsels? - hebben we twee casussen onderzocht. De eerste casus is die van de passagiersvaart, omdat deze casus de aanleiding is van dit onderzoek. De tweede casus ligt in het verlengende hiervan en betreft de schaarse vergunningen voor alternatief personenvervoer, waaronder de tuktuks, fietstaxi's en paardenkoetsen. Voor de analyse van de informatievoorziening aan de raad hebben wij ons met name gebaseerd op de raadstukken. Daarnaast gebruikten we als achtergrondinformatie de informatie verkregen uit interviews met de ambtenaren.

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

Kaders voor het afwegen van een schaars vergunningstelsel

Centraal in dit hoofdstuk staat de vraag of het gemeentebestuur - bestaande uit de gemeenteraad en het college van B en W (ondersteund door het ambtelijk apparaat) - over een adequaat kader beschikt om te onderzoeken of er ook alternatieven zijn voor schaarse vergunningen en om deze alternatieven te kunnen wegen. Op basis van een adequaat kader kan het gemeentebestuur de vraag beantwoorden of een schaars vergunningstelsel (nog) wel nodig is.

Onderzoeksvraag 1: Beschikt het gemeentebestuur over een adequaat kader om instrumenten af te wegen om doelstellingen te realiseren?

Voor het realiseren van maatschappelijke doelstellingen om het 'overgebruik' van water, grond, openbare weg of huisvesting te verminderen of te voorkomen, kunnen naast, of in plaats van, schaarse vergunningen ook alternatieve instrumenten worden ingezet. Voorbeelden zijn het geven van voorlichting, het treffen van fysieke maatregelen, het opleggen van een gebod, eventueel aangevuld met een ontheffing daarvan, of het verlenen van een vergunning zonder dat deze schaars is. In Welke kaders heeft het gemeentebestuur voor het afwegen van instrumenten? gaan wij in op de vraag welke kaders het gemeentestuur heeft voor het afwegen van alternatieve instrumenten. In In hoeverre zijn deze kaders adequaat? gaan we in de op vraag of deze kaders adequaat zijn in die zin dat het gemeentebestuur in staat wordt gesteld om een afweging te maken in welke (mix van) instrument(en) passend is voor het realiseren van een maatschappelijke doelstelling.

Welke kaders heeft het gemeentebestuur voor het afwegen van instrumenten?

In de periode 2009 tot en met 2018 heeft het college van B en W vier kaders vastgesteld waarmee het college en het ambtelijk apparaat alternatieven tegen elkaar kunnen afwegen.

Beslisboom Regelgeving Amsterdam (2009)

In 2009 is de Beslisboom Regelgeving Amsterdam vastgesteld. Met deze beslisboom kan een (beleids)ambtenaar een afweging maken welk instrument kan worden ingezet om het beleidsdoel te bereiken. Startpunt van de beslisboom is de vraag of de vraagstelling duidelijk is geformuleerd in termen van doel, doelgroep, risico's en overige betrokkenen.

De beslisboom somt vervolgens een aantal instrumenten op die het bestuur kan inzetten. Uit de structuur van de beslisboom kan de volgende volgorde van instrumenten worden afgeleid:

  • Niet ingrijpen en de consequenties in kaart brengen;
  • Treffen fysieke maatregelen;
  • (Financiële) prikkels om de naleving van regels te verhogen;
  • Voorlichting en communicatie;
  • Zelfregulering;
  • Convenanten;
  • Algemene regels met of zonder meldingsplicht;
  • Subsidies;
  • Vergunningen;
  • Ontheffingen;
  • Totaal verbod.

Indien in de organisatie al een instrument bestaat dat raakvlakken heeft met of ingaat op de vraagstelling, dan moet eerst worden onderzocht of het bestaande instrument verder (in aangepaste vorm) kan worden ingezet. Is dat niet het geval, dan moet een ander nieuw instrument worden gekozen. Voor de inrichting van dit gekozen instrument, zo stelt de beslisboom, moeten onder meer keuzes worden gemaakt over de (indienings)vereisten, doelgroep, geldigheidsduur, of er leges in rekening moeten worden gebracht en of handhaving of toezicht noodzakelijk is.

De beslisboom is voor ambtenaren niet vindbaar op intranet. In de interviews met de ambtenaren hebben wij gevraagd naar kaders voor het wegen van alternatieve instrumenten voor schaarse vergunningen. De beslisboom werd zeer beperkt spontaan benoemd. Bovendien werd aangegeven dat beleidsambtenaren maar sporadisch nadachten over alternatieve instrumenten voor schaarse vergunningen.

Afwegingskader inkoop of subsidies (2011)

Als de keuze voor het instrument 'inkoop of subsidies' is gemaakt, kan de ambtenaar met behulp van vijf vragen, gebaseerd op 14 verschillen tussen inkoopopdrachten en subsidies, inschatten of er sprake is van een overheidsopdracht of een subsidie.  Vanaf november 2015 kunnen ambtenaren ondersteund of geadviseerd worden bij het maken van die keuze door een ambtelijke adviesgroep van ambtelijke deskundigen op het gebied van inkoop, privaatrecht, publiekrecht en subsidies. Vanaf 1 januari 2016 moet de afweging - inkoop of subsidie - ook worden beargumenteerd in de voordracht aan het college. 

Checklist meer kwaliteit, minder regels (2018)

In januari 2018 heeft het college van B en W de checklist Meer kwaliteit, minder regels vastgesteld. Het doel van deze checklist is om de kwaliteit van regels te verbeteren, de regeldruk voor Amsterdammers zoveel mogelijk te voorkomen en de uitvoerbaarheid, dienstverlening en handhaafbaarheid te garanderen.  Benadrukt wordt dat terughoudendheid ten opzichte van nieuwe regels moet worden betracht. Wanneer een nieuwe regeling wordt ingesteld, moeten het doel (welk probleem wordt er voor Amsterdammers opgelost), de financiële consequenties en de regeldruk duidelijk zijn. Bovendien moet interne en externe inspraak hebben plaatsgevonden. Ook moeten de verantwoordelijkheden worden geregeld en moet de regeling handhaafbaar zijn.

Schaarse rechten - kader en handleiding (2018)

In het document Schaarse rechten - kader en handleiding wordt toegelicht wat schaarse rechten zijn en wordt op hoofdlijnen het kader geschetst voor het verlenen van schaarse rechten. De handleiding is bedoeld voor ambtenaren en geeft handvatten bij het opstellen van een nieuw systeem voor het verdelen van schaarse rechten en voor het beoordelen of huidige systemen voldoen aan de regels. 

In de handleiding is aangegeven dat een schaarse besluitensysteem wel geschikt moet zijn om te bepalen wat het bestuur wil reguleren. Daarom wordt aanbevolen om altijd na te gaan of er geen andere oplossingen zijn waarmee het doel van het bestuur beter kan worden verwezenlijkt. De handleiding geeft geen concrete voorbeelden van alternatieve instrumenten.

In hoeverre zijn deze kaders adequaat

In hoeverre stellen deze vier kaders het gemeentebestuur in staat om een afweging te maken van welke (mix van) instrument(en) passend is bij het realiseren van een maatschappelijke doelstelling? Om die vraag te beantwoorden, behandelen wij enkele aandachtspunten.

Aandacht voor alternatieve instrumenten
Zowel in de Beslisboom Regelgeving Amsterdam (2009) als in de handleiding Schaarse rechten (2018) wordt aandacht gevraagd voor de vraag of er alternatieven zijn voor schaarse vergunningen. De beslisboom uit 2009 geeft daarbij voorbeelden van verschillende soorten instrumenten.

Aantal instrumenten is niet benoemd of onderbelicht gebleven
Als wij naar literatuur en het gemeentelijk beleid kijken dan constateren wij dat het gemeentebestuur ook andere alternatieve instrumenten in kan zetten voor het realiseren van maatschappelijke doelstellingen. De volgende instrumenten zijn onbenoemd of onderbelicht gebleven in de Beslisboom Regelgeving Amsterdam (2009):

  • Het geven van een overheidsopdracht in plaats van een subsidie (bijvoorbeeld de nachtopvang voor daklozen).
  • Deelname in een verbonden partij om een specifiek gemeentelijk publiek belang te behartigen (bijvoorbeeld Stadsherstel Amsterdam).
  • Het vestigen van een zakelijk recht waardoor afspraken kunnen worden gemaakt over de bestemming en de aard van activiteiten (bijvoorbeeld door in de erfpachtovereenkomst verplichtingen op te nemen over de toegestane bestemming).
  • Het aangaan van een samenwerkingsverband in een gemeenschappelijke regeling (ook met private partijen) (bijvoorbeeld Omgevingsdienst Noorzeekanaalgebied).
  • Het stellen van algemeen verbindende regels in een bestemmingsplan, waardoor bepaalde activiteiten zijn toegestaan of juist worden kunnen worden beperkt (bijvoorbeeld horecaondernemingen of hotels).
  • Het verlenen van een vrijstelling op een verbod (bijvoorbeeld een vrijstelling op het verbod ten behoeve van inzameling van zaken of geld).
  • Het verlenen van een concessie aan één partij (bijvoorbeeld het verzorgen van de reclame op bus- en tramhaltes).
  • Het verlenen van een schaarse vergunning, waarbij het aantal te verlenen vergunningen beperkt is door een vergunningplafond (bijvoorbeeld parkeervergunning in stadsdeel Centrum)

In onderstaand kader lichten wij alle instrumenten kort toe. De Overzicht beleidsinstrumenteninstrumenten die ook zijn benoemd in de Beslisboom Regelgeving Amsterdam (2009) hebben wij vet weergegeven.

Overzicht beleidsinstrumenten

Niets doen
Het gemeentebestuur kan vanwege het incidentele karakter besluiten voorlopig geen actie te ondernemen of overwegen om de vraag áchter de vraag te analyseren en in kaart te brengen wat de consequenties zijn van het niet ingrijpen.

Treffen fysieke maatregelen
Het gemeentebestuur kan in kaart brengen welke fysieke maatregelen kunnen worden getroffen om de maatschappelijke doelstelling te bereiken. Voorbeelden zijn het plaatsen van extra fietsenstallingen indien daar een gebrek aan is, of het plaatsen van een Amsterdammertje om parkeren op het trottoir te belemmeren.

(Financiële) prikkels om de naleving van regels te verhogen
Door het verlagen of afschaffen van leges kan worden getracht om belemmeringen weg te nemen om regels na te leven. Door het verstrekken van een tegoedbon kunnen personen worden verleid om de regels na te leven.

Voorlichting
Het gemeentebestuur kan met een voorlichting(scampagne) of communicatie gericht op een specifieke doelgroep de vraag beantwoorden, of deze doelgroep stimuleren, ander gedrag te vertonen.

Zelfregulering
Als het gemeentebestuur inzet op het verbeteren van zelfregulering door de markt, dan wordt het gemeentebestuur samen met (maatschappelijke) partijen verantwoordelijk voor het opstellen, uitvoeren en handhaven van regels.  Het gemeentebestuur kan verschillende instrumenten inzetten om zelfregulering te bevorderen: 

  • Gedragsgerichte instrumenten (bijvoorbeeld een gedragscode, een herenakkoord, een protocol of een convenant);
  • Informerende instrumenten (bijvoorbeeld een keurmerk, certificaat, erkenningsregeling, ketengarantiestelsel en visitaties);
  • Contractuele instrumenten (bijvoorbeeld overleg over algemene voorwaarden of een standaardregeling);
  • Geschil beslechtende instrumenten (bijvoorbeeld arbitrage, bindend advies, mediaton of een ombudsman).

De gemeente Amsterdam tekende in februari 2010 een convenant met onder meer Albert Heijn voor energiebesparing bij supermarkten.

Overheidsopdrachten
De gemeente kan gedragingen en activiteiten stimuleren met behulp van overheidsopdrachten. Bij overheidsopdrachten gaat het om een (financiële) tegenprestatie voor het leveren van goederen of diensten door een private partij aan de overheid.  Omdat de behoefte van de gemeente is gemaximeerd (het wil bijvoorbeeld 1.000 nieuwe beeldschermen) en doordat de gemeente voorwaarden (bijvoorbeeld over deskundigheid of beschikbaarheid) mag stellen bij de keuze wie de opdracht mag uitvoeren, komen niet alle partijen in aanmerking voor een overheidsopdracht. Amsterdam maakt veelvuldig gebruik van overheidsopdrachten. Bijvoorbeeld bij de inkoop van de opvangplaatsen van dak- en thuislozen.

Verbonden partijen
De gemeente kan deelnemen in een verbonden partij om een specifiek gemeentelijk publiek belang te behartigen. Deelname is mogelijk in een rechtspersoon (bijvoorbeeld door aandeelhouder te worden) of via overeenkomst met een private partij (PPS-constructie). Amsterdam neemt deel in het Life Sciences Fund Amsterdam, in Stadsherstel Amsterdam en in de publiek-private samenwerking (PPS-)constructie Westpoort Warmte (via AEB Amsterdam). 

Het vestigen van een zakelijk recht (erfpacht)
De gemeente kan ook een zakelijk recht vestigen in de vorm van erfpacht. In een erfpachtovereenkomst kan de gemeente verplichtingen opnemen betreffende de toegestane bestemming. Zo is voor het Food Center aan de Jan van Galenstraat bepaald welk soort handel mag plaatsvinden op welk deel van het terrein en is voor de bloemenmarkt in Amsterdam bepaald welk deel van het assortiment uit bloemen gerelateerde artikelen moet bestaan (85%).

Subsidies
Het gemeentebestuur kan gedragingen en activiteiten stimuleren met behulp van subsidies. Met subsidies ondersteunt of stimuleert het bestuursorgaan een bepaalde activiteit van private partijen door middel van een geldbedrag (of door dit geldbedrag in het vooruitzicht te stellen in de vorm van een garantiestelling). Aan het verlenen van subsidies kunnen voorwaarden worden gesteld waardoor een aanvrager wel of niet in aanmerking komt voor een subsidie (bijvoorbeeld of een aanvrager afkomstig is uit een bepaalde buurt). Met het instellen van een subsidieplafond, stelt het gemeentebestuur een bedrag beschikbaar voor een bepaalde periode. Is het subsidieplafond bereikt dan wordt de volgende subsidieaanvraag geweigerd. Dit beperkt de toegankelijkheid van de subsidie verder en kan maken dat de subsidie een schaars recht wordt. Amsterdam verleent voor verschillende beleidsterreinen subsidies (bijvoorbeeld voor cultuur, welzijn en zorg en onderwijs).

Samenwerking
Het gemeentebestuur kan via een gemeenschappelijke regeling met andere publieke lichamen of met private partijen samenwerken om maatschappelijke doelen te bereiken.  Voorbeelden van deze samenwerking zijn de GGD Amsterdam-Amstelland, de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland en de Omgevingsdienst Noorzeekanaalgebied.

Algemeen verbindende regels
Het gemeentebestuur kan eenzijdig geboden en (totaal) verboden opleggen met algemeen verbindende voorschriften.  Kenmerkend is dat deze regels iedereen binden, zowel de overheid als het individu. De geboden kunnen betrekking hebben op het heffen van belastingen (zoals parkeerbelasting)  en het heffen van rechten (zoals het heffen van binnenwatergeld of vermakelijkhedenretributies). Verboden kunnen absoluut van aard zijn (bijvoorbeeld een bedelverbod), maar verboden kunnen ook conditioneel zijn. Zo verbiedt artikel 2.2 Algemene Plaatselijke Verordening (APV) samenscholingen, maar dit verbod geldt niet voor betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten. Ook kan het gemeentebestuur met ruimtelijke besluiten van algemene strekking  geboden en verboden opleggen. Zo kan in een bestemmingsplan de mogelijkheid van het voeren van horecaondernemingen, seksbedrijven, supermarkten en hotels worden beperkt.

Vrijstelling
Een vrijstelling is een besluit waarbij een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt voor een categorie van gevallen.  Het aantal vrijstellingen in Amsterdam is beperkt, maar het college is bevoegd vrijstelling te verlenen van het verbod ten behoeve van inzameling van zaken of geld (collectes) voor aangewezen instellingen. 

Ontheffing
Een ontheffing is een besluit waarbij in een individueel geval een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt.   De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van Amsterdam kent vele ontheffingen op verboden die eerst in de APV zijn gecreëerd, bijvoorbeeld een ontheffing om op de weg of het openbare water tegen betaling diensten aan te bieden, het slapen op of aan de weg, of het verstrekken van alcoholhoudende dranken. 

Vergunning
Een vergunning is een besluit waarbij de overheid een bepaalde handeling toestaat.  De overheid verleent vergunningen voor activiteiten waar zij betrekkelijk neutraal tegenover staat. Met andere woorden, het maakt de overheid niet uit of de vergunde activiteit wel of niet wordt uitgevoerd. Met een vergunning maakt de overheid een uitzondering op een wettelijk gesteld gebod of verbod. Voor sommige vergunningstelsels geldt dat als de aanvrager aan de voorwaarden voldoet, de vergunning moet worden verleend (zoals bouw- en milieuvergunningen); het college heeft dan niet de vrijheid om een eigen afweging te maken.  Amsterdam kent veel vergunningen (zie voor voorbeelden uitgebreid, zie Welke (schaarse) vergunningstelsels kent Amsterdam. Vergunningen vinden hun oorsprong in de APV, in een eigen verordening of in een wet in formele zin.

Schaarse vergunning
Vergunningen zijn schaars als het aantal aanvragers het maximaal aantal voor verlening beschikbare vergunningen overstijgt. Dit veronderstelt een vergunningplafond. Amsterdam kent 19 schaarse vergunningstelsels (zie voor voorbeelden uitgebreid Welke (schaarse) vergunningstelsels kent Amsterdam).

Concessie
Voor activiteiten waarvan de overheid het (zeer) wenselijk vindt dat deze daadwerkelijk worden uitgevoerd, kan de overheid een concessie verlenen, een bijzondere vorm van een vergunning.   Met de concessie creëert de overheid een (juridisch) monopolie voor één marktpartij (de concessiehouder) , waardoor ander partijen de activiteit niet mogen uitvoeren. De overheid kan dan ook de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een (publieke) taak overdragen aan de concessiehouder. Aan de concessie kan de overheid voorschriften verbinden - bijvoorbeeld over de maximaal in rekening te brengen verkoopprijs - die ook gevolgen hebben voor anderen dan de concessiehouder.  De gemeente Amsterdam heeft onder meer concessies verleend voor de reclame op bus- en tramhaltes, de affichage op vaste driehoeksborden, op stoplichtkasten en viaducten en voor de domeinnaam (dot)Amsterdam.

Wat onderscheidt een concessie van een vergunning? Wordt een exploitatierecht exclusief aan één partij gegund en wordt de concessiehouder verplicht de activiteiten daadwerkelijk uit te voeren, juist ook op tijdstippen of plaatsen waar dit economisch niet rendabel is, dan is er sprake van een concessie. 

Mogelijkheden vergunningscriteria zijn onderbelicht gebleven
In de beleidskaders is onderbelicht gebleven dat vergunningscriteria ervoor kunnen zorgen dat het gemeentebestuur een vergunning niet zomaar hoeft te verlenen. Door te 'spelen' met de criteria (door deze juist strikter te formuleren) kan het gemeentebestuur ervoor zorgen dat (potentiële) aanvragers worden ontmoedigd om een aanvraag in te dienen (waardoor het aantal aanvragen afneemt) en kunnen hoge kwaliteitseisen worden gesteld aan de vergunningaanvraag (waardoor niet alle aanvragen deze kwaliteitstoets zullen doorstaan). Door het stellen van criteria kan het gemeentebestuur bereiken dat het aantal geschikte aanvragers al dusdanig wordt ingeperkt dat het instellen van een plafond niet nodig is en dat vergunningen niet hoeven te worden verdeeld over de aanvragers. 

Deel afwegingskaders is hiërarchisch en nodigt niet uit tot heroverwegen bestaand instrument
Wie de hiërarchische structuur van de Beslisboom Regelgeving Amsterdam (2009) volgt, wordt niet gestimuleerd om een reeds ingezet instrument te heroverwegen of belangen tegen elkaar af te wegen. Met het Schaarse rechten - kader en handleiding (2018) worden ambtenaren daartoe wel opgeroepen.

Kaders nog onvoldoende bekend en slecht vindbaar
De Beslisboom Regelgeving Amsterdam (2009) is nauwelijks bij ambtenaren bekend en zij denken maar sporadisch na over alternatieve instrumenten voor schaarse vergunningen. Deze beslisboom is ook niet vindbaar op intranet en een alternatief overzicht met instrumenten is niet beschikbaar binnen de gemeente. Wel zijn er handreikingen die ambtenaren helpen bij de verdere inrichting van een instrument als er eenmaal voor een instrument is gekozen (overheidsopdracht, subsidie en schaarse vergunning). Het afwegingskader Schaarse rechten - kader en handleiding (september 2018) is wel gepubliceerd op intranet.

Conclusie

Centraal in dit hoofdstuk staat de vraag of het gemeentebestuur - bestaande uit het bestaande uit de gemeenteraad, het college van B en W (ondersteund door het ambtelijk apparaat) en de burgemeester - over een adequaat kader beschikt om te onderzoeken of er ook alternatieven zijn voor schaarse vergunningen en om deze alternatieven te kunnen wegen, zodat zij de vraag kunnen beantwoorden of een schaarsvergunningstelsel (nog) wel nodig is.

College van B en W beschikt over beperkt afwegingskader
In het afwegingskader Schaarse rechten - kader en handleiding (september 2018) worden college en ambtenaren gewezen op het belang om een reeds ingezet instrument te heroverwegen of belangen tegen elkaar af te wegen bij de keuze van een instrument. Het kader is handzaam (5 pagina's) en bruikbaar, maar gaat waarschijnlijk vanwege de handzame omvang niet in op vragen zoals: welke alternatieve instrumenten zijn er, hoe ziet zo een heroverweging eruit en kennen alternatieve instrumenten ook een zekere rangorde (en waar is die rangorde dan van afhankelijk)? De Beslisboom Regelgeving Amsterdam (2009) bevat wel een overzicht van alternatieve instrumenten, maar is niet volledig. Ook is het te hiërarchisch (eerst kijken of je het bestaande instrument kan gebruiken en anders een beslisboom doorlopen) zonder dat daarbij recht wordt gedaan aan de vele keuzemogelijkheden en vele beschikbare alternatieven om maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Tot slot: de beslisboom is slecht vindbaar op intranet en nog onvoldoende bekend bij het ambtelijk apparaat. Het kader rondom schaarse vergunningen is onlangs opgesteld en op intranet geplaatst.

Afwegingskader voor de gemeenteraad ontbreekt
Een generiek beleidskader waarin de voor- en nadelen of een rangorde van de alternatieve instrumenten is benoemd, ontbreekt voor de gemeenteraad.

Schaarse vergunningen - mogelijkheden en beperkingen

Onderzoeksvraag 2: Welke mogelijkheden en beperkingen zijn er bij schaarse vergunningstelsel?

Schaarse vergunningen zijn voor het gemeentebestuur een middel (instrument) om haar doelen te bereiken, zoals het beperken van de drukte in de stad en het verdelen van parkeer- en marktplaatsen. In Inleiding schaarse vergunningen gaan we in op de vragen wanneer er sprake is van een schaarse vergunning, waarom vergunningen schaars zijn, welk recht van toepassing is, wie bevoegd is om een schaarse vergunning te creëren of verder uit te werken, wat de gevolgen van die keuze zijn voor de informatievoorziening aan de gemeenteraad en in welke situaties het voor de hand ligt om te kiezen voor een schaarse vergunning. In Normen voor schaarse vergunningen zetten we uiteen welke eisen van belang zijn bij de keuze voor een schaars vergunningstelsel en de verdere inrichting daarvan. Uit deze uiteenzetting volgen enerzijds de beperkingen en anderzijds mogelijkheden met een schaars vergunningstelsel (zie Mogelijkheden en beperkingen).

Inleiding schaarse vergunningen

Wanneer is er sprake van een schaarse vergunning?

Vergunningen zijn schaars als het aantal aanvragers het maximaal aantal voor verlening beschikbare vergunningen overstijgt.  Dit betekent dat er vooraf een ‘vergunningplafond’ is vastgesteld, dat aangeeft hoeveel vergunningen ten hoogste kunnen worden verleend. Wanneer het aantal aanvragers daadwerkelijk groter is dan het aantal beschikbare vergunningen, moet het bestuur door middel van een verdelingsprocedure (bijvoorbeeld volgorde van binnenkomst, de loting, de veiling en de vergelijkende toets) bepalen aan welke aanvragers wel en aan welke aanvragers geen vergunning wordt verleend.  Dat houdt in dat bij schaarse vergunningen de aanvragen onderling vergeleken en gerangschikt worden op basis van een of meerdere verdeelcriteria; dit is in tegenstelling tot reguliere vergunningen, waarbij de vergunning moet worden verleend aan alle aanvragers die aan de voorwaarden voldoen. Typerend is dus dat de verdeling plaatsvindt in een context van concurrentie en onderlinge vergelijking. 

Waarom zijn vergunningen schaars?

Dat vergunningen schaars zijn kan enerzijds samenhangen met schaarse natuurlijke hulpbronnen of bruikbare technische mogelijkheden ('natuurlijke schaarste') en anderzijds doordat uit beleidsmatige overwegingen het aantal vergunningen wordt beperkt ('beleidsmatige schaarste').

Natuurlijke schaarste
De algemene lijn in de literatuur is dat natuurlijke schaarste vooralsnog alleen speelt op nationaal niveau (bijvoorbeeld bij het verdelen van de frequenties voor mobiele telefonie) en niet (nadrukkelijke) op gemeentelijk niveau. Zo worden drukke Amsterdamse grachten niet als Natuurlijke schaarste speelt niet nadrukkelijk op gemeentelijk niveauschaarse natuurlijke hulpbron aangemerkt en zou het nog maar de vraag zijn of om die reden het aantal vergunningen beperkt zou moeten worden (zie kader).

Natuurlijke schaarste speelt niet nadrukkelijk op gemeentelijk niveau

De Dienstenrichtlijn, het handboek voor de tenuitvoerlegging van de Dienstenrichtlijn en de rechtspraak verschaffen geen handvat om te bepalen wat precies onder 'natuurlijke schaarste' moet worden verstaan en wanneer deze natuurlijke schaarste zich voordoet.  Bij de implementatie van de Dienstenrichtlijn in Nederland heeft de regering vastgesteld dat op rijksniveau sporadisch sprake was van een schaarse vergunning als gevolg van schaarse beschikbare hulpbronnen. Als voorbeeld werd genoemd een opslagvergunning op grond van de Mijnbouwwet. De VNG gaf aan dat er bij de vergunningverlening voor de wekelijkse (waren)markt ook sprake is van natuurlijke schaarste, omdat hiervoor binnen de gemeente slechts beperkte publieke ruimte is.   De regering stelt zich op het standpunt dat op het niveau van de medeoverheden, waaronder gemeenten, er in het geheel geen schaarse vergunningen zijn in de zin van artikel 12 Dienstenrichtlijn.   Advocaat-generaal Szpunar sloot in de zaak Trijber niet uit dat de Amsterdamse grachten als schaarse natuurlijke hulpbron zouden kunnen worden aangemerkt.   Het Hof van Justitie oordeelde dat het beleidsmatig schaarste betreft en geen natuurlijke schaarste.

Nu het Hof van Justitie in 2016 het begrip 'natuurlijke schaarste' ruimer is gaan uitleggen, sluit Botman (2017) niet uit dat natuurlijke schaarste zich in de toekomst ook op gemeentelijke niveau gaat afspelen voor wat betreft markten en kermissen waardoor gemeentebesturen vaker verplicht zullen zijn een transparante selectieprocedure toe te passen. 

Beleidsmatige schaarste
Van beleidsmatige schaarste is sprake als het gemeentebestuur uit beleidsmatige overwegingen het aantal vergunningen beperkt. Bijvoorbeeld om de openbare orde beter te kunnen handhaven (bijvoorbeeld evenementen of fietstaxi's),  grenzen aan een (schadelijke) activiteit te kunnen stellen (bijvoorbeeld speelautomatenhallen) of om een markt ten behoeve van doelmatigheid of een rechtvaardigere verdeling te kunnen corrigeren (bijvoorbeeld passagiersvaart). 

Het gemeentebestuur mag beleidsmatige schaarste creëren als het daarvoor een 'dwingende redenen van algemeen belang'  heeft (zie kader). Bij het creëren van schaarste zal het bestuur moeten motiveren Wat is een dwingende reden van algemeen belang?of de te creëren schaarste objectief gerechtvaardigd is, waarbij uiteen moet worden gezet waarom deze beperking aansluit bij de belangen die het instrument beoogt te beschermen. 

Wat is een dwingende reden van algemeen belang?

Tot dwingende redenen van algemeen belang behoren volgens art. 4.8. van de Europese Dienstenrichtlijn: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het sociale zekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectueel eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en de doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid’. 

Op grond van het Unierecht is het creëren van schaarste om zuiver economische redenen (bijvoorbeeld het verzekeren van de concurrentiepositie van de bestaande aanbieders) of om zuiver administratieve redenen (zoals het beperken van de administratieve lasten of het niet invoeren van een maatregel omdat deze praktisch of financieel gezien moeilijk uitvoerbaar is), niet toegestaan.   Wel is het toegestaan dat economische en administratieve voordelen gunstige neveneffecten zijn van het beperken van het aantal vergunningen. Zo mag een gemeente meedelen in de opbrengsten als een activiteit aan één partij wordt gegund (bijvoorbeeld bij de concessie voor de reclame-exploitatie op trams, bussen en veerponten of bus- en tramhaltes). Ook is het toegestaan dat de gemeente het aantal partijen dat een activiteit mag uitvoeren beperkt met het oog op de orde en veiligheid, met als gunstig neveneffect dat het toezicht door de gemeente daardoor vereenvoudigd omdat de gemeente slechts een of enkele aanspreekpunten heeft (bijvoorbeeld de vergunning voor een kramenzetter op de markt). 

Welk recht is van toepassing?

De regels voor schaarse vergunningen staan in het Unierecht - waaronder het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), de Dienstenrichtlijn en de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie, in het nationaal recht, dat grotendeels wordt bepaald door de Dienstenwet (als implementatie van de Dienstenrichtlijn) en het rechtersrecht (jurisprudentie). Daarnaast zijn op diverse beleidsterreinen regels rondom schaarse vergunningen in specifieke Europese of nationale wet- en regelgeving vastgelegd.

Uitgangspunt van het Unierecht is dat er vrij verkeer van diensten en personen moet kunnen plaatsvinden waarbij de lidstaten de landsgrenzen zo open mogelijk houden. Door het stellen van beperkende voorwaarden wordt deze vrijheid steeds verder ingeperkt. Naarmate de vrijheid verder wordt ingeperkt, nemen de Unierechtelijke en nationale regels toe.

Het Unierecht en het nationale recht groeien steeds meer naar elkaar Toelichting convergerend rechttoe, waardoor geen grote verschillen meer lijken te bestaan tussen beide soorten recht (zie kader Toelichting convergerend recht). 

Toelichting convergerend recht

Het Europees recht is een belangrijke katalysator geweest voor regels rondom de verdeling van schaarse rechten: vanuit het oogpunt van vrije concurrentie op de gemeenschappelijke markt wordt de verplichting om reële mededinging voor potentiële gegadigden te waarborgen inclusief de bijbehorende eisen steeds wijdverbreider toegepast. 

Het Europees recht geldt in principe voor grensoverschrijdende economische activiteiten en niet voor zuivere interne situaties en niet-economische activiteiten. Bij economische activiteiten kan grofweg onderscheid worden gemaakt tussen diensten en goederen. In het geval van een dienst , is als hoofdregel de Europese Dienstenrichtlijn  van toepassing. Omdat een (schaars) vergunningstelsel een (extra) beperkende werking heeft voor het vrije verkeer van diensten, worden in deze richtlijn (extra) eisen gesteld aan deze dienstenvergunningen.  Op diensten die buiten het bereik van de Dienstenrichtlijn vallen (zoals kansspelen  en vervoeractiviteiten die primair bedoeld zijn om mensen van a naar b te brengen, zoals de Amsterdamse fietstaxi's ) zijn de artikelen 49 (vrijheid van vestiging) en 56 VWEU (vrijheid verrichten van diensten) en het nationale recht van toepassing.

Het onderscheid tussen economische en niet-economische activiteiten evenals grensoverschrijdend en zuiver intern, wordt steeds minder relevant. In de zaak rondom een speelautomatenhal in de gemeente Vlaardingen is na een conclusie van de Advocaat Generaal (25 mei 2016) met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (2 november 2016) bevestigd dat voor schaarse vergunningen een nationale rechtsnorm bestaat voor het waarborgen van mededingingsruimte. Deze rechtsnorm is gebaseerd op het nationale beginsel van formele gelijkheid oftewel het beginsel van gelijke kansen. Deze nationale rechtsnorm, die op zowel economische als niet-economische activiteiten van toepassing is, komt op hoofdlijnen overeen met de Europese eisen.  Met de beantwoording van prejudiciële vragen in de zaak Appingedam  is duidelijk geworden dat detailhandel in goederen ook als een dienst onder de Dienstenrichtlijn moet worden waarmee de reikwijdte van het begrip diensten is uitgebreid. Bovendien is bevestigd dat hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn (art. 9-15) met eisen voor vergunningen ook van toepassing is op zuiver interne situaties. 

De normen uit Unierecht zijn op enkele onderdelen enigszins strikter dan die uit het nationaal recht en ook de beoordeling of de mededingingsruimte mag worden beperkt vindt op een iets andere wijze plaats.  Toch doet het gemeentebestuur er verstandig aan om bij het instellen en verder uitwerken van een schaars vergunningstelsel de strengere normen van het Unierecht aan te houden. Niet alleen omdat het nationaal recht vaker wordt uitgelegd in het licht van Unierecht, maar ook de kans dat activiteiten die in de hoofdstad plaatsvinden eerder zullen worden aangemerkt als grensoverschrijdend waardoor het Unirecht van toepassing is.

In Normen voor schaarse vergunningen zetten wij uiteen welke regels van toepassing zijn op schaarse vergunningen.

Wie is bevoegd tot het creëren, aanpassen of verder uitwerken van schaarse vergunningen?

De gemeenteraad is bevoegd en kan (een deel van) de bevoegdheid toedelen aan het college
De gemeenteraad is bevoegd een schaars vergunningstelsel in te stellen, aan te passen en verder uit te werken ('in te richten') , tenzij uit een wet in formele zin volgt dat het college van B en W bevoegd is.  De raad kan besluiten (een deel van) deze inrichtingsbevoegdheden toe te delen – te attribueren   - aan het college en regelen wie (de raad of het college) bevoegd is om over bepaalde inrichtingskeuzes te beslissen. Wanneer de gemeenteraad wel een vergunningstelsel in het leven roept, maar geen besluit neemt over de bevoegdheidsverdeling, blijft in de lucht hangen wie verantwoordelijk en bevoegd is voor de inrichting daarvan. Het is dus van belang dat het gemeentebestuur goed nadenkt over de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenteraad en het college, en deze beslissing ook vastlegt.

Is het college eenmaal bevoegd om een schaars vergunningstelsel in te richten of een schaars vergunningstelsel aan te passen, dan kan het in beleidsregels vastleggen hoe het met deze bevoegdheid omgaat. 

Informatievoorziening aan de gemeenteraad wanneer bevoegdheden zijn toegekend
Voorwaarde voor de uitoefening van een goede controle is dat raadsleden tijdig en volledig worden geïnformeerd door het college.  Van het college wordt daarom verwacht dat het de raad alle inlichtingen verschaft die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak (actieve informatieplicht).  Het college is daarnaast verplicht de raad desgevraagd inlichtingen te verstrekken waarom de raad heeft gevraagd (passieve informatieplicht). 

Wanneer ligt de keuze voor een schaarse vergunning voor de hand?

De vergunning is een belangrijk instrument om publieke belangen te beschermen. Het biedt het gemeentebestuur de mogelijkheid om waar nodig risicovolle maatschappelijke activiteiten te onderwerpen aan voorafgaande beoordeling.  

Door te kiezen voor een schaarse vergunning kan het gemeentebestuur het 'overgebruik' van water, grond of openbare weg verminderen of voorkomen. Ook kan het gemeentebestuur de impact of overlast van bepaalde activiteiten op de maatschappij beperken. De keuze voor schaarse vergunningen kunnen ook positieve neveneffecten hebben. Zo zou het toezicht door de gemeente kunnen verminderen, doordat het aantal partijen met een vergunning afneemt. De gemeente zou inkomsten kunnen genereren door een vergunning te veilen, of de kwaliteit van aangeboden activiteiten kan worden verbeterd door vooraf kwaliteitseisen te stellen.

Een keuze voor vergunningplafond en daarmee voor een schaarse vergunning heeft wel tot gevolg dat het gemeentebestuur moet voldoen aan meer eisen (zie hiervoor de paragraaf Normen voor schaarse vergunningen) dan die gelden voor een vergunning of een ander instrument.

Normen voor schaarse vergunningen

Uit de literatuur en jurisprudentie leiden wij zes normen af die van belang zijn bij de keuze voor een schaars vergunningstelsel en de verdere inrichting daarvan. Een derde van deze normen is wenselijk vanuit het perspectief van draagvlak voor de keuze van een schaars vergunningstelsel en de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentebestuur (normen 1 en 6). Twee derde van de normen heeft een verplicht karakter, omdat deze zijn oorsprong kent in het recht (normen 2, 3, 4 en 5).

Norm 1 - het gemeentebestuur moet zich uitspreken over de doelstellingen die worden nagestreefd
Het gemeentebestuur dient zich uit te spreken over de doelstelling(en) die worden nagestreefd met een schaars vergunningstelsel. 

Norm 2 - (potentiële) gegadigden moeten een kans krijg om mee te dingen
Om (potentiële) gegadigden gelijke kansen te bieden, moet bij de verdeling van schaarse vergunningen op enigerlei wijze ruimte worden aangeboden aan potentiële gegadigden om mee te dingen naar deze vergunningen. Daaruit vloeit ook voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. Bij verlening voor onbepaalde tijd wordt de vergunninghouder immers onevenredig bevoordeeld, omdat het voor nieuwkomers dan nagenoeg onmogelijk is nog toe te treden tot de markt. 

Norm 3 - het gemeentebestuur moet weloverwogen keuzes maken
Om gelijke kansen te realiseren, moet het bestuur weloverwogen en passende keuzes maken over de inrichting van het vergunningenstelsel. Te denken valt bijvoorbeeld aan de beschikbaarheid van de schaarse vergunning (inclusief vergunningplafond), de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. 

Norm 4 - gemaakte keuzes moeten vastliggen
De gemaakte keuzes over de inrichting van een (schaars) vergunningstelsel inclusief de gemaakte keuzes over de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenteraad en het college moeten worden vastgelegd, zodat ze ook kenbaar kunnen worden gemaakt aan het publiek.

Norm 5 - het gemeentebestuur dient de gemaakte keuzes passend te communiceren
Het gemeentebestuur moet op een passende wijze communiceren met de potentiële gegadigden. Dit houdt onder meer in dat het gemeentebestuur tijdig - voorafgaand aan de start van de aanvraagprocedure - duidelijkheid schept, door informatie over de gemaakte keuzes bekend te maken via een zodanig medium dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen.  

Norm 6 - het vergunningstelsel moet handhaafbaar zijn
Het gemeentebestuur heeft de taak om vooraf na te denken hoe wettelijke voorschriften, en dus ook vergunningstelsels, zó worden vormgegeven dat de kans op (spontane) naleving het grootst is, hoe toezicht kan worden gehouden en kan worden gehandhaafd. 

Norm 1 - het gemeentebestuur moet zich uitspreken over de doelstellingen die worden nagestreefd

Het gemeentebestuur zou zich moeten uitspreken over het doel (of de doelen) dat het gemeentebestuur als zodanig nastreeft.   Het expliciteren van dit doel is belangrijk omdat vervolgens de afweging kan worden gemaakt of een vergunning het juiste instrument is om de doelstelling te realiseren, waarom het aantal vergunningen moet worden beperkt en welk doel(en) worden nagestreefd met het verdelen van deze vergunningen. Het gemeentebestuur moet keuzes maken over het vergunnings-, beperkings- en verdelingsdoel :

  • Het vergunningsdoel is het doel dat met het instellen van een vergunningstelsel wordt nagestreefd (ongeacht of sprake is van een vergunningplafond).
  • Het beperkingsdoel is het doel dat het gemeentebestuur nastreeft met de beperking van het aantal vergunningen, dus met het instellen van het vergunningplafond. Door dit doel concreet te maken kan het gemeentebestuur bepalen of en welk plafond noodzakelijk is.
  • Het verdelingsdoel is het doel dat het gemeentebestuur vervolgens met de verdeling van de schaarse vergunningen nastreeft. Het expliciteren van dit doel is belangrijk om zo een keus te kunnen maken in het type verdeelprocedure en de bijbehorende criteria op basis waarvan de vergunningen tussen de aanvragers worden verdeeld. Streeft het gemeentebestuur meer dan één verdelingsdoel na, dan neemt de kans toe dat niet alle verdelingsdoelstellingen kunnen worden gerealiseerd. 

Met het vergunningsdoel, beperkingsdoel en verdelingsdoel motiveert het gemeentebestuur waarom voor een (schaars) vergunningstelsel en bijbehorende verdeelprocedure is gekozen, en waarom deze keuze consistent is met het achterliggende algemeen belang dat, of de belangen die, het gemeentebestuur nastreeft. De samenhang tussen deze doelen is van belang voor de verdere te maken keuzes voor het inrichten van het schaarse vergunningstelsel.

Norm 2 - (potentiële) gegadigden moeten een kans krijgen om mee te dingen

Bij een schaars vergunningstelsel bestaat de verplichting voor het gemeentebestuur om de mededingingsruimte te waarborgen. Er moet aan alle (potentiële) gegadigde reële kansen worden geboden om mee te kunnen dingen naar de schaarse vergunning.   Op deze plicht bestaan mogelijk twee uitzonderingen (onder het nationale recht), die Mogelijke uitzonderingensamenhangen met een bestemmingsplan en het eigendomsrecht (zie kader).

Mogelijke uitzonderingen

Bestemmingsplan
Indien een wet in formele zin van toepassing is op een specifiek beleidsterrein waarvoor een schaarse vergunning wordt afgegeven, gaan deze specifieke regels vóór op de algemene regel van het waarborgen van mededingingsruimte bij een schaarse vergunning. Een voorbeeld is een bestemmingsplan, waarbij op basis van de norm van een goede ruimtelijke ordening slechts één goede locatie binnen een gemeente beschikbaar is voor het exploiteren van een bepaalde functie (te denken valt aan een speelautomatenhal of seksbedrijf). In dat geval kunnen alleen de aanvragers die de functie op deze ene locatie kunnen exploiteren, meedingen naar de vergunning, in plaats van alle geïnteresseerden. Dit vormt dus een beperking op de mededingingsruimte. 

Eigendomsverhoudingen
Ook kan een algemeen recht / kunnen de rechten van anderen voorrang hebben op de algemene regel van het waarborgen van mededingingsruimte bij een schaarse vergunning. Een voorbeeld van de rechten van anderen is de contractvrijheid van een eigenaar om te besluiten hoe en door wie zijn pand gebruikt wordt. Dat kan een beperking vormen voor de mededingingsruimte. Wanneer een functie op basis van het bestemmingsplan alleen kan worden geëxploiteerd op een of meerdere locaties die in bezit zijn van één eigenaar, kan de gemeente namelijk wel op basis van een verdeelprocedure de exploitatievergunning afgeven aan een bepaalde partij. Maar, indien de eigenaar vervolgens geen contract wil aangaan met deze partij om de locatie te exploiteren, kan de vergunning vervolgens niet in gebruik worden genomen. De eigenaar bepaalt dan dus de facto door wie de vergunning gebruikt kan worden. Het is daarom verstandig om bij de inrichting van een vergunningstelsel ook te kijken naar de eigendomsverhoudingen. 

Uit de verplichting om mededingingsruimte te waarborgen vloeit ook voort dat het gemeentebestuur willekeur en favoritisme moet voorkomen en dat vergunningen voor onbepaalde tijd in beginsel niet mogen worden verleend.

Voorkomen van willekeur en favoritisme
Uit het recht vloeit voort dat het gemeentebestuur moet bevorderen dat iedereen gelijke kansen heeft om in aanmerking te komen voor een vergunning zodat willekeur en favoritisme bij het verlenen van de vergunningen wordt voorkomen.  Daarom moet sprake zijn van de inrichting van een objectieve en onpartijdige procedure en deze gelijke spelregels moeten in de uitvoering vervolgens op gelijke wijze op alle aanvragers worden toegepast, zodat willekeur en favoritisme wordt voorkomen.

Uitgangspunt vergunningen voor bepaalde tijd
Belangrijk verschil ten opzichte van reguliere vergunningen is dat schaarse vergunningen in beginsel moeten worden verleend voor bepaalde tijd. Zonder beperking van de duur zouden de bestaande vergunningenhouders onevenredig bevoordeeld worden en de mogelijkheden sterk beperken voor potentiële gegadigden om in de toekomst mee te dingen naar de vergunning.  Het gemeentebestuur kan de looptijd van een vergunning bepalen aan de hand van de terugverdientijd van investeringen.  Dit heeft als gevolg dat de looptijd van een vergunning afhankelijk is van de omvang van de investering en de winstmarge die op die investering gerealiseerd kan worden.

Zijn schaarse vergunningen voor onbepaalde tijd niet meer toegestaan? Het antwoord is daarop niet eenvoudig te geven. Zo is het mogelijk te rechtvaardigen dat parkeervergunningen, die worden aangemerkt als een niet-economische activiteit als ze persoonsgebonden zijn, van het rechtszekerheidsbeginsel voor onbepaalde tijd mogen worden verstrekt.  In Amsterdam worden deze vergunningen periodiek verlengd, waardoor ze niet voor een onbepaalde tijd worden verleend, maar waardoor het effect wel is dat de parkeervergunning voor een langere periode niet beschikbaar is voor een andere burger die zo op de wachtlijst blijft staan voor een parkeervergunning.

Rust er op het gemeentebestuur een plicht om alle schaarse vergunningstelsels met een looptijd voor onbepaalde tijd te herzien?
Schaarse vergunningen kunnen in beginsel niet voor onbepaalde tijd worden verleend. Het is dus de bedoeling dat eventuele vergunningen van onbepaalde tijd worden gewijzigd in een vergunning voor bepaalde tijd.  Maar moet een gemeentebestuur dit preventief doen of mag het wachten totdat een partij bezwaar maakt tegen een weigering van een vergunning? We hebben geen rechtsregel of jurisprudentie  gevonden waaruit blijkt dat op het gemeentebestuur een plicht rust om actief te handelen. Wel lijkt de conclusie van de Afdeling bestuursrechtspraak (2016) te zijn dat schaarse vergunningen die voorheen voor onbepaalde tijd zijn verleend, in strijd zijn met de Dienstenwet.  Vanuit het perspectief van rechtmatig handelen is het dus wel gepast als het gemeentebestuur preventief vergunningen van onbepaalde tijd omzet naar bepaalde tijd. Het gemeentebestuur heeft er ook een belang bij. Het herzien van een bestaand vergunningstelsel of het overstappen op een alternatief kost tijd. En eenmaal bij de bestuursrechter aanbeland, krijgt het gemeentebestuur nog maar beperkt de tijd om beleid op orde te brengen zodat er in overeenstemming met het recht wordt gehandeld. De bestuursrechter maant het gemeentebestuur namelijk om dit snel te doen. 

Norm 3 - het gemeentebestuur moet weloverwogen keuzes maken

Bij het inrichten van het vergunningstelsel moet het gemeentebestuur weloverwogen keuzes maken en deze goed motiveren. Hieronder passeren de aspecten de revue die het gemeentebestuur bij de inrichting van een vergunningstelsel zou moeten langslopen.

Weigeringsgronden
Er zijn twee soorten weigeringsgronden voor het vergunningstelsel denkbaar. Voor beide soorten geldt dat daarmee de doelstellingen verwezenlijkt kunnen worden.  De eerste categorie weigeringsgronden staan deelname aan de verdeelprocedure in de weg; dat zijn de zogenaamde toelatingscriteria.   Met deze weigeringsgronden kan voorkomen worden dat vergunningen daadwerkelijk schaars zijn door redelijk strenge eisen te stellen waaraan maar weinig aanvragers kunnen voldoen. Uiteindelijk kan er alleen maar van daadwerkelijke schaarste sprake zijn als er een vergunningplafond is ingesteld.  De tweede categorie van weigeringsgronden hangt samen met het overschrijden van dit plafond of wanneer de aanvrager na toekenning besluit niet akkoord te gaan met de verplichting dat hij ook gebruikmaakt van de vergunning. 

Vergunningplafond
Het instellen van een vergunningplafond is in beginsel slechts toegestaan als deze beperking van het vrije verkeer van diensten niet-discriminerend, noodzakelijk en evenredig is (zie kader).  Uit de Noodzakelijk, evenredig en niet-discriminerendjurisprudentie volgt dat deze eisen ook van toepassing zijn op het instellen en de precieze omvang van het plafond.  

Noodzakelijk, evenredig en niet-discriminerend

Discriminatieverbod
De eisen mogen geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van de statutaire zetel.

Noodzakelijkheid
De eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang (zie Waarom zijn vergunningen schaars?).

Evenredigheid
De eisen zijn geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken, en dat doel kan niet met een andere, minder beperkende maatregel worden bereikt.

Motiveren van een vergunningplafondHet motiveren van een vergunningplafond blijkt geen sinecure en vraagt een goede (technische) onderbouwing (zie kader)

Wel voldaan aan noodzakelijkheidsvereiste, maar niet aan het evenredigheidvereiste

Binnen het vergunningstelsel voor de passagiersvaart voerde de gemeente Amsterdam een volumebeleid voor de categorie Bemand groot (>14 meter) in vergunninggebied 1. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 7 juni 2017  een uitspraak gedaan over de noodzakelijkheid en evenredigheid van dit vergunningplafond. Daaruit bleek dat het volumebeleid was gerechtvaardigd door de bescherming van het stedelijke milieu als dwingende reden van algemeen belang. De Afdeling beoordeelt echter dat de beperking van het aantal vergunningen voor dit segment op basis van het lengtecriterium niet evenredig is met het doel van een vlotte en veilige doorvaart. Met moderne stuurmiddelen, een minder beperkende maatregel, kan dit doel ook worden bereikt.  

In de praktijk kent het vergunningplafond verschillende vormen of Vergunningplafond - verschillende vormenmoet uit een verdeelprocedure, zoals een wachtlijst, het bestaan van een plafond worden afgeleid (zie kader).

Vergunningplafond - verschillende vormen

Voor alle schaarse vergunningen geldt als onderscheidend criterium dat een plafond moet zijn ingesteld. Er zijn echter verschillende vormen denkbaar:

  • een expliciet maximum van het aantal vergunningen;
  • afstands- of aantal-criteria: bijvoorbeeld één vergunning per X-aantal vierkantenmeter of inwoners.

In de praktijk komt het ook voor dat het gemeentebestuur vooraf geen expliciet plafond heeft vastgesteld, maar er wel alsnog duidelijk sprake is van schaarste, bijvoorbeeld voortvloeiend uit het bestaan van een verdeelprocedure. Ook kan er pas sprake zijn van een plafond op het moment dat een bepaalde weigeringsgrond zich verzet tot het verlenen van extra vergunningen. Een voorbeeld is het aantal evenementenvergunningen in relatie tot de openbare orde, zoals twee aanvragen voor dezelfde locatie en tijd, of aanvragen voor opeenvolgende dagen.  

Verdeelprocedure
Het gemeentebestuur moet bij schaarste een verdeelprocedure kiezen.  Met deze keuze bepaalt het gemeentebestuur hoe een beperkt aantal vergunningen zal worden verdeeld. Voorbeelden van verdeelprocedures zijn: volgorde van binnenkomst, de loting, de veiling en de vergelijkende toets. Verdeelprocedures kunnen ook worden gecombineerd. Een voorbeeld is dat een loting plaatsvindt tussen aanvragers die een gelijke score hebben behaald bij een vergelijkende toets. Deze aanvullende verdelingsprocedures zijn noodzakelijk als wordt voorzien dat een verdelingsprocedure niet zal leiden tot een definitieve rangschikking of verdeling.  Ook kunnen verdeelprocedures naast elkaar worden gebruikt. Bijvoorbeeld door een loting te doen voor objecten van een bepaalde leeftijdscategorie (bijvoorbeeld historische schepen) en voor de overige schepen de verdeling te laten plaatsvinden op basis een vergelijkende toets.

Voorwaarden verdeelprocedures
In beginsel is geen enkele verdelingsprocedure uitgesloten.    De keuze van de verdeelprocedure(s) moet samenhangen met het verdelingsdoel dat het gemeentebestuur voor ogen heeft - dat weer moet aansluiten op het achterliggende doel van het schaarse vergunningstelsel. Ook de gekozen verdeelprocedure moet noodzakelijk en evenredig zijn ten opzichte van het achterliggende doel.  De verdelingsprocedures onderscheiden zich van elkaar op basis van het criterium waarop de rangschikking tussen de aanvragers plaatsvindt. Bij de keuze voor een verdeelprocedure moet daarom rekening worden gehouden met de mate waarin het gemeentebestuur invloed wil uitoefenen en de mate van subjectiviteit die acceptabel wordt geacht Verdelingsdoelen toegelicht(zie kader). In Tabel 2.1 zijn per verdeelprocedure het onderscheidende criterium en het bijbehorende verdelingsdoel beschreven.

Tabel 2.1 - Overzicht verdeelprocedures, criteria en verdelingsdoelen
VerdeelprocedureCriteriumVerdelingsdoel
Volgorde van binnenkomstMoment van binnenkomst aanvraagNoodzaak van snelle uitvoering
LotingHet lotGelijke behandeling; gemeentebestuur heeft geen (nadere) voorkeur of beschikt niet over een onderscheidend criterium
VeilingHoogste financiële bodBevorderen van concurrentie om de markt of efficiëntie op de markt
Vergelijkende toetsDiverse inhoudelijke criteriaIntegrale vergelijking om de 'beste' aanvraag / aanvragen te selecteren
Verdelingsdoelen toegelicht

Volgorde van binnenkomst en loting
Een procedure op volgorde van binnenkomst en loting zijn geschikt wanneer het gemeentebestuur een snelle verdeling van de vergunningen voorstaat of wanneer het gemeentebestuur gelijke behandeling van de aanvragen beoogd. Bij beide criteria - volgorde van binnenkomst en het lot - is geen enkele nadere afweging meer mogelijk. Deze verdelingen op volgorde van binnenkomst en loterij voldoen aan het gelijkheidsbeginsel, maar wanneer een doelmatig gebruik wordt nagestreefd, moet een vergelijkende toets worden toegepast. Wanneer de kosten onevenredig hoog zijn, kan daarentegen wel weer beter worden volstaan met een eenvoudigere verdeelprocedure.

Veiling
Bij de andere twee verdeelprocedures wordt op basis van materiele criteria - die rekening houden met de karakteristieken van het te verdelen recht en de verdelingscontext - gezocht naar de 'beste' gebruiker van het schaarse recht. Een veiling wordt ook wel gezien als een bijzonder soort vergelijkende toets, waarbij de rangschikking plaatsvindt op één criterium: het hoogste bod. Een veiling wordt kortom, gebaseerd op het concurrentiemechanisme, de meest efficiënte gebruiker gekoppeld aan de aanvrager die bereid is om er het meest voor te betalen. Het is echter de vraag of het hoogste bod ook altijd gelijkstaat aan de meest geschikte uitvoerder.

Vergelijkende toets
Bij een vergelijkende toets vindt de beoordeling dan ook plaats op een of meerdere inhoudelijke criteria. Het kan dan gaan om economische criteria, maar ook om bijvoorbeeld sociaal-culturele criteria, afhankelijk van het achterliggende doel van het vergunningstelsel. Bij een vergelijkende toets heeft het gemeentebestuur een grote mate van beoordelingsruimte bij de vergelijking van aanvragen, terwijl dat bij een veiling alsnog relatief beperkt is. Een vaak gehoord kritiekpunt bij een vergelijkende toets is dan ook dat de beoordeling in grote mate subjectief is.  Volgens Van Ommeren (2004) kan dat echter ondervangen worden door bij de inrichting te kiezen voor criteria die voldoende objectief zijn en deze vooraf kenbaar te maken. Bij een vergelijkende toetst wordt verder vaak gebruikgemaakt van een commissie van deskundigen. 

Verdeelcriteria
Bij elk verdeelprocedure hoort ten minste één verdeelcriterium. Bij volgorde van binnenkomst is dat het moment van ontvangst van de aanvraag, bij loting het lotnummer en bij een veiling de hoogste prijs. Bij de verdeelprocedure vergelijkende toets spelen vaak meerdere criteria een rol. Het verdeelcriterium of de verdeelcriteria moeten passen bij de doelen die het vergunningstelsel dient.  De hoogste score op het gekozen verdeelcriterium of een combinatie van verdeelcriteria bepaalt aan welke aanvrager(s) de vergunning wordt verleend.  Zijn er meerdere criteria, dan kan aan elk afzonderlijk criterium nog een wegingsfactor worden toegekend. 

Aanvraagtijdvak
De verdeling van schaarse publiekrechtelijke rechten veronderstelt de aanwezigheid van een periode waarbinnen aanvragen kunnen worden ingediend bij het gemeentebestuur, het aanvraagtijdvak. Dit tijdvak vangt altijd aan met een expliciet beginpunt. Het hangt van de gekozen verdeelprocedure af of dit tijdvak ook begrensd wordt met een expliciet eindpunt. Dit hangt af van de gekozen verdeelprocedure. Zo is bij verdeling op volgorde van binnenkomst voor de vergelijking tussen aanvragen uitsluitend van belang op welk moment een aanvraag is ontvangen. Tot verlening van schaarse vergunningen kan worden overgegaan zolang toewijzing van een aanvraag niet leidt tot overschrijding van het plafond. Voor alle andere verdelingsprocedures is daarentegen een uiterste tijdstip voor de indiening van aanvragen van belang; zonder uiterste tijdstip van indiening is een vergelijking tussen aanvragen immers onmogelijk. 

Verlenen van vergunningen tijdens en na afloop van de looptijd
Wanneer de schaarse vergunning eenmaal is verleend, betekent dat niet dat de afgewezen geïnteresseerde partijen definitief achter het net vissen. Schaarse vergunningen mogen immers slechts voor bepaalde tijd ('looptijd') worden verleend. Bij de inrichting van het vergunningstelsel is het zaak om over twee situaties na te denken. Ten eerste: is het mogelijk om vergunningen die gedurende de looptijd beschikbaar komen aan een andere partij te verlenen, of worden deze vergunningen uit de roulatie genomen? Ten tweede: hoe zullen vergunningen worden verleend na afloop van de looptijd?

Verlening van vergunningen tijdens de looptijd
Wanneer een vergunning tussentijds vrijvalt, bijvoorbeeld door een faillissement of teruggave van de vergunning, is het belangrijk om vastgelegd te hebben of en hoe deze vrijgekomen vergunning opnieuw verleend wordt. Bij een keuze voor een verdeelprocedure op volgorde van binnenkomst, zal deze naar de eerstvolgende partij gaan die een aanvraag heeft ingediend of indient. Bij andere verdeelprocedures is op voorhand niet duidelijk op basis van welk criterium aan welke partij de vrijgekomen vergunning zal moeten worden verleend. De passende mate van openbaarheid (zie norm 5) verlangt dat het gemeentebestuur bij de bekendmaking van de verdeelprocedure daarover transparant is. Als dat vooraf niet is geregeld, dan mag de vergunning niet worden herverdeeld.

Bij het herverdelen van vergunningen doet zich ook de vraag voor of de vergunning overdraagbaar is: mag het verleende recht tussentijds van eigenaar wisselen? Gezien de soms grote (economische) belangen brengt dit het risico van (illegale) handel van de verleende schaarse rechten met zich mee, terwijl de kans op een eerlijke herverdeling afneemt. Aan de andere kant zijn er situaties denkbaar dat het vanuit politieke invalshoek wenselijk wordt geacht dat een bepaalde vergunning binnen een familiebedrijf kan worden overgedragen zodat de bedrijfscontinuïteit niet in gevaar komt. Het is dus van belang vooraf goed na te denken wanneer een vergunning mag worden overgedragen en wanneer niet, en dit (in wettelijke bepalingen) vast te leggen. 

Verlening van vergunningen na afloop van de looptijd
Mogen schaarse vergunningen met een beperkte tijdsduur na afloop van de looptijd worden verlengd of hernieuwd zonder dat een nieuwe verdeelprocedure wordt gestart? In principe is dit niet mogelijk omdat dit zou betekenen dat andere geïnteresseerde partijen geen kans hebben om (opnieuw) mee te dingen naar de schaarse vergunning. Een uitzondering hierop zou gevonden moeten worden in een dwingende reden van algemeen belang en dan wederom met een beperkte tijdsduur  (bijvoorbeeld in het geval dat het gemeentebestuur de verdeelprocedure nog niet heeft vastgesteld, maar dit wel op kort termijn gaat doen).

Overgangsperiode
Voor het wijzigen van een (schaars) vergunningstelsel, vooral wanneer de vergunningsduur wordt gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, moet het gemeentebestuur een overgangsperiode in acht nemen, zeker als een gesloten markt wordt geopend. Daarbij moet enerzijds de vergunninghouder een adequate mogelijkheid worden geboden om zijn schade te beperken en in staat worden gesteld maatregelen te treffen waarmee hij de gevolgen van de herziening van het beleid kan ondervangen.  De lengte van de overgangsperiode hangt daarnaast samen met de technische en economische levensduur, en de vraag of de vergunninghouders ook winstgevend kunnen blijven opereren tijdens de overgangsperiode.  De overgangsperiode is niet bedoeld als volledige compensatie, maar om de vergunninghouders de mogelijkheid te bieden zich in te stellen op de nieuwe situatie.  Anderzijds moeten de belangen van de huidige vergunninghouders worden afgewogen tegen de belangen van de potentiële nieuwkomers.  Omdat de investeringen per vergunninghouder kunnen verschillen, kan er bij een overgangsperiode ook sprake zijn van maatwerk, waardoor de overgangsperiode tussen vergunninghouder kan fluctueren. De overgangsperiode kent daarnaast een minimumlengte; alle partijen moet zich op een toekomstige verdeelprocedure kunnen voorbereiden.  Wil of kan het gemeentebestuur geen (hele) overgangsperiode instellen, dan zal het de vergunninghouders financieel moeten compenseren.

Evaluatie
Anders dan voor subsidies ontbreekt voor vergunningen een wettelijke verplichting om eenmaal in de vijf jaar een verslag te publiceren over de doeltreffendheid en de effecten van vergunningen in de praktijk.  Een periodieke evaluatie zou eigenlijk een vast onderdeel van ieder beleidsproces moeten zijn. Daarmee wordt namelijk het inzicht in de uitvoering en de (neven-)effecten van het gevoerde beleid vergroot.  Evaluaties van een vergunningstelsel, waarbij wordt vastgesteld of de beoogde effecten zijn gerealiseerd, zijn nodig bij het heroverwegen en opnieuw inrichten van dat vergunningstelsel. Het is belangrijk om al bij de inrichting van het vergunningstelsel een keuze te maken of, wanneer en hoe er zal worden geëvalueerd.

Norm 4 - gemaakte keuzes moeten vastliggen

De gemaakte keuzes over de inrichting van een (schaars) vergunningstelsel (zie Norm 3) inclusief de gemaakte keuzes over de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenteraad en het college moeten worden vastgelegd, zodat ze ook kenbaar kunnen worden gemaakt aan het publiek. Waar moeten deze keuzes worden vastgelegd? In een wettelijk voorschrift (verordening of nadere regeling) of een beleidsregel? In een beleidsregel legt het bestuursorgaan (bijvoorbeeld het college van B en W) vast hoe het zal omgaan met een bepaalde bevoegdheid (bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen).  In een verordening kunnen daarnaast ook bevoegdheden worden gecreëerd en toegedeeld. De mate waarin beleidsregels en verordeningen het publiek binden verschilt (zie kader). In de regel kunnen beleidsregels sneller worden aangepast dan verordeningen, omdat bij beleidsregels alleen Onderscheid algemeen verbindend voorschrift en beleidsregelhet bevoegde orgaan hoeft te beslissen, terwijl bij verordeningen de gemeenteraad een besluit moet nemen.

Onderscheid algemeen verbindend voorschrift en beleidsregel

Algemeen verbindende voorschriften (a.v.v.) onderscheiden zich van beleidsregels omdat de overheid bij een a.v.v. wel en bij beleidsregels niet eenzijdig verplichtingen aan betrokken mag opleggen. Anders dan bij een a.v.v. binden de verplichtingen uit een beleidsregel de betrokkene niet, maar de overheid wel. En de overheid heeft bij beleidsregels een afwijkingsbevoegdheid (op grond van artikel 4:84 Awb), terwijl dezelfde overheid zich wel aan een a.v.v. dient te houden. 

Gemaakte keuzes - bij voorkeur in een wettelijk voorschrift
Anders dan voor subsidies zijn er voor (schaarse) vergunningen geen wettelijke bepalingen die voorschrijven dat het plafond en de wijze van verdeling moet worden vastgelegd in een wettelijk voorschrift (verordening of nadere regels).  In literatuur wordt de voorkeur uitgesproken om de gemaakte keuzes zoveel mogelijk in wettelijke voorschriften vast te leggen en zo min mogelijk in beleidsregels. De jurisprudentie laat zien dat het is toegestaan om het plafond in een beleidsregel op te nemen.  Een dergelijk plafond is echter minder 'hard' dan een vergunningplafond neergelegd in wettelijk voorschrift. Het vastleggen van keuzes in beleidsregels heeft ook tot gevolg dat het gemeentebestuur (veelal het college) in bijzondere omstandigheden kan afwijken van deze keuzes.  Dit levert wel spanning op met het uitgangspunt dat afwijken van gemaakte keuzes juist bij schaarse vergunningen niet is toegestaan. 

Bevoegdheden - in wettelijk voorschrift
De gemeenteraad kan besluiten bevoegdheden met betrekking tot het (schaarse) vergunningstelsel (deels) toe te delen aan het college. Het gaat dan onder meer om de bevoegdheden die betrekking hebben op het vaststellen, wijzigen en het toepassen van: weigeringsgronden, vergunningplafond, verdeelprocedure(s), verdeelcriteria, aanvraagtijdvak, herverdeling van vergunningen, lengte en voorwaarden overgangsperiode en de wijze van bekendmaken.

Het besluit van de raad om bevoegdheden toe te delen aan het college is een algemeen verbindende voorschrift en moet daarom in een wettelijk voorschrift (verordening of nadere regels) worden vastgelegd.  Duidelijk moet zijn welke bevoegdheid precies wordt toegedeeld. Verder moeten de omvang en de reikwijdte van de toegedeelde bevoegdheid objectief bepaalbaar zijn en mag de reikwijdte van de bevoegdheid niet afhankelijk worden gesteld van een onduidelijke voorwaarde.  

Bij het toekennen van bevoegdheden van de gemeenteraad aan het college kan de raad bepalen dat het college slechts feitelijk moet handelen of beslissingen met rechtsgevolg moet nemen. De gemeenteraad kan het college ook een 'discretionaire' bevoegdheid (beleidsruimte) toekennen. Het college kan dan binnen de grenzen van die bevoegdheid kiezen of, en zo ja, op welke wijze het van die bevoegdheid gebruikmaakt.  Kenmerkend voor beleidsruimte is dat het bestuur bij de invulling daarvan een belangenafweging dient te maken. Wanneer een verordening een zogenaamde 'kan-bepaling'  bevat is dat een teken dat de gemeenteraad een discretionaire bevoegdheid aan het college heeft toegekend.

Norm 5 - het gemeentebestuur dient de gemaakte keuzes passend te communiceren

Voor een juridisch houdbaar schaars vergunningstelsel is een reële kans op mededinging voor alle potentiële gegadigden een verplichting (norm 2). Een belangrijke voorwaarde daarbij is een passende mate van openbaarmaking van de beschikbaarheid van een vergunning, het aanvraagtijdvak, de verdeelprocedure en verdeelcriteria. Het gemeentebestuur is gehouden om daarover informatie publiekelijk bekend te maken, zodat potentiële gegadigden op basis van de bekendgemaakte informatie kunnen beslissen om zich wel of niet in te schrijven en hun aanvraag hierop af te stemmen. Tegelijkertijd heeft deze bekendmaking tot doel een objectieve en onpartijdige toetsing door het gemeentebestuur te garanderen. Bij de bekendmaking moet het bestuur de volgende voorwaarden in acht nemen: 

  • Informatie moet tijdig - voor het begin van de aanvraagprocedure - worden verstrekt;
  • Informatie moet adequaat bekend zijn gemaakt via een geschikt medium , zodat potentiële gegadigden er kennis van hebben kunnen nemen;
  • De verdeelregels/criteria zijn duidelijk, precies, ondubbelzinnig en objectief geformuleerd. Dat houdt in dat alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers ze kunnen begrijpen en op dezelfde manier interpreteren. 


Na bekendmaking mag niet meer worden afgeweken
Uitgangspunt is dat wanneer eenmaal voor een bepaalde verdeelprocedure is gekozen en deze bekend is gemaakt, daar bij de uitvoering niet meer van mag worden afgeweken (met uitzondering als dit vooraf bekend was gemaakt met een wijzigingsmogelijkheid ). Het is echter niet uitgesloten dat verdeelcriteria op een later tijdstip nog verder worden uitgewerkt in subcriteria, maar dat moet dan wel consistent zijn met de eerder gecommuniceerde verdeelcriteria in de zin dat het geen elementen mag bevatten die de voorbereiding van de aanvragen had kunnen beïnvloeden (zie kader). Ook van de verdeelregels mag tijdens de besluitvorming niet meer worden afgeweken. Bovendien moeten zij op alle aanvragers op gelijke wijze worden toegepast. Bij een vergelijkende toets mag daarom ook geen rekening worden gehouden met informatie die dateert van na de Bekendmaking van subcriteria- fietstaxi Amsterdamsluiting van de aanvraagtermijn, omdat dat neerkomt op een wijziging of aanvulling van de aanvraag. 

Bekendmaking van subcriteria- fietstaxi Amsterdam

De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde rondom vergunning voor een fietstaxi (alternatief personenvervoer) dat de systematiek waarmee punten worden toegekend op de verschillende criteria, dus de verdere uitwerking in subcriteria, vooraf onvoldoende kenbaar was gemaakt aan de aanvragers, waaronder het criteria 'borging van stratenkennis'. Wanneer van te voren bij de aanvrager bekend was geweest dat het geven van een opsomming van straten en hotspots een hogere score zou opleveren, had deze de bijbehorende vraag anders beantwoord. 

Norm 6 - het schaarse vergunningstelsel moet handhaafbaar zijn

In het bestuursrecht geldt het uitgangspunt dat tegen niet-naleving van een wettelijk voorschrift behoort te worden opgetreden, tenzij er sprake is van een bijzondere omstandigheid.  Worden regels niet gehandhaafd, dan tast dat het gezag aan van het wettelijke voorschrift en daarmee van de overheid. 

Dat betekent dat het gemeentebestuur vooraf na moet denken hoe wettelijke voorschriften, en dus ook die van schaarse vergunningstelsels, zo worden vormgegeven dat de kans op (spontane) naleving het grootst is, hoe toezicht kan worden gehouden en hoe deze kan worden gehandhaafd.   Vervolgens moeten de wettelijke voorschriften zo worden geformuleerd en gecommuniceerd dat de factoren die de overtredingskans bevorderen (bijvoorbeeld onbekendheid of onduidelijkheid van de regeling, een niet-gedragen beleidsdoel of regels die niet aansluiten bij het beleidsdoel) zoveel mogelijk worden weggenomen. Tevens moet aandacht zijn voor de factoren die de kans op spontane naleving vergroten (bijvoorbeeld de kans dat een overtreding wordt gesignaleerd en gesanctioneerd). 

Mogelijkheden en beperkingen

Mogelijkheden
  • Schaarse vergunningen kunnen op veel beleidsterreinen worden ingezet. Om te bepalen of inzet ook wenselijk is, vinden wij het van belang dat een schaars vergunningstelsel ook wordt afgewogen tegen andere instrumenten die het gemeentebestuur kan inzetten.
  • De normen waaraan schaarse vergunningstelsels moeten voldoen, zijn de laatste jaren steeds duidelijker en eenduidiger geworden, zodat het gemeentebestuur ook weet aan welke normen moet worden voldaan.
  • Een schaars vergunningstelsel kan bijna altijd worden gecreëerd door het gemeentebestuur, mits het gemeentebestuur kan motiveren waarom schaarste objectief gerechtvaardigd is en waarom dit vergunningstelsel aansluit bij de belangen die beoogd worden om te beschermen.
  • Maatwerk is mogelijk. Keuzes kunnen worden gemaakt met betrekking tot de weigeringsgronden, het vergunningplafond, de verdeelprocedure of verdeelprocedures (volgorde van binnenkomst, loting, veiling en vergelijkende toets), verdeelcriteria, het aanvraagtijdvak, de herverdeling van vergunningen, de lengte en voorwaarden overgangsperiode, en de wijze van bekendmaken.
  • Een schaarse vergunning mag ook aan één partij worden gegund indien hiervoor legitieme redenen bestaan, met als voordeel dat de gemeente slechts met één partij contact hoeft te onderhouden. De gemeente kan de vergunning ook aan meerdere partijen vergunnen, zodat de gemeente diversiteit creëert.
Beperkingen
  • Het vergunningstelsel kan alleen goed worden ingericht als duidelijk is welke doelen het gemeentebestuur nastreeft met het vergunningstelsel, het beperken van het aantal vergunningen en het verdelen van de vergunningen. Dit vraagt om consensus binnen het gemeentebestuur en daar gaat soms tijd mee gemoeid. Het vraagt ook om terughoudendheid van het gemeentebestuur om gedurende het invoeren van een schaars vergunningstelsel deze doelen te heroverwogen of ter discussie te stellen. Wijzigingen in de doelen kunnen immers leiden tot wijzigingen in de inrichting.
  • Het wijzigen van een bestaand of het invoeren van een nieuw schaars vergunningstelsel kost daarnaast ook tijd, omdat belangen (van de huidige vergunningshouders, nieuwe toetreders en anderen) geïnventariseerd en gewogen moeten worden.
  • Bij het wijzigen van een bestaand schaars vergunningstelsel moet het gemeentebestuur een overgangsperiode in acht nemen. De lengte van deze periode hoeft niet voor alle vergunninghouders hetzelfde te zijn, maar kan per vergunninghouder afwijken ('maatwerk'). Kan of wil het gemeentebestuur deze overgangsperiode niet in acht nemen dan zal het de portemonnee moeten trekken of andere compenserende maatregelen moeten aanbieden.
  • Een vergunningstelsel waarbij (potentiële) gegadigden geen kans maken op een vergunning, waarbij heldere keuzes over de inrichting ontbreken en waarbij niet tijdig of op een ongeschikte wijze is gecommuniceerd, maken een grote kans dat het vergunningstelsel juridisch onderuit wordt gehaald.
  • Een vergunningstelsel dat onvoldoende is doordacht met als gevolg dat toezicht op de naleving van de regels niet mogelijk is en niet kan worden gehandhaafd, ondergraaft het draagvlak voor het vergunningstelsel en uiteindelijk de geloofwaardigheid van het gemeentebestuur.
  • Het inrichten van een (schaars) vergunningstelsels is complex en vraagt zowel juridische en in toenemende mate ook technische kennis.

Schaarse vergunningen in Amsterdam

Onderzoeksvraag 3: Welke schaarse vergunningstelsels zijn er binnen de gemeente Amsterdam?

Welke (schaarse) vergunningstelsels kent Amsterdam?

Het college van B en W beschikt niet over een volledig overzicht van alle (schaarse) vergunningstelsels in Amsterdam.  Met een vergunningstelsel bedoelen wij het geheel aan procedures voor het aanvragen, verlenen en weigeren van een vergunning op een bepaald beleidsterrein. Zijn de vergunningen schaars, dan spreken wij over een schaars vergunningstelsel. In Overzicht vergunningen hebben wij de vergunningstelsel in kaart gebracht en vervolgens hebben wij op basis van verordeningen, beleidsregels en informatie op de gemeentewebsite beoordeeld welke van deze vergunningstelsels schaars zijn (zie Overzicht schaarse vergunningen). In Onzekerheiden bij aanwijzen schaarse vergunningstelsels gaan wij in op de vraag of het college plannen heeft om nieuwe schaarse vergunningstelsels te creëren en in te richten of andersom, af te schaffen of te veranderen. De gemaakte inventarisatie van (schaarse) vergunningstelsels is door de ambtelijke gecontroleerd en aangevuld.

Overzicht vergunningen

In deze paragraaf zijn de Amsterdamse vergunningstelsels in kaart gebracht. De door ons gevonden Amsterdamse vergunningen zijn grotendeels terug te vinden in de tabel bij de Legesverordening (86%).  Op de gemeentewebsite heeft de rekenkamer daarnaast echter nog enkele andere vergunningstelsels gevonden.  Uit de verordeningen en beleidsregels blijkt verder dat vergunningstelsels vaak uiteenvallen in verschillende subcategorieën. Zo valt het vergunningstelsel alternatief personenvervoer uiteen in vergunningen voor fietstaxi's, paardenkoetsen en elektrische voertuigen. Bij de vergunningen die zijn gevonden op de gemeentewebsite en de subcategorieën is niet altijd helder of het nu gaat om zelfstandige vergunningen. Dat maakt het precieze aantal vergunningen enigszins arbitrair ('het ligt er maar net aan hoe je telt'). De rekenkamer komt uit op 42 vergunningen, die in onderstaande tabel zijn weergegeven.

Tabel 4.1. Overzicht - 42 Amsterdamse vergunningstelsels 
Nr.VergunningToelichting
1Exploitatie speelautomatenhalMaximaal 21 vergunningen voor het exploiteren van een speelautomatenhal in Amsterdam. 
2Aanwezigheid speelautomatenVoor de aanwezigheid van speelautomaten waarmee geld te winnen is - zoals fruitautomaten - is een vergunning nodig. De aanwezigheid is alleen toegestaan in speelautomatenhallen en hoogdrempelige horecazaken. 
3Markt op afstand**Het gaat hier om het organiseren van een markt door een andere partij dan de gemeente, bijvoorbeeld in het geval van een experiment of themamarkt. 
4Plaatsen/verhuren marktkramen**Het plaatsen en verhuren van marktkramen op één markt is slechts door één partij toegestaan. 
5ParkeervergunningEr zijn veel verschillende soorten parkeervergunningen, zoals voor bewoners, bedrijven, overloop , hulpverleners, maatschappelijke instellingen, mantelzorgers, gehandicapte bewoners, sportvereniging, volkstuinvereniging, (stadsbrede) autodeelorganisaties, elektrische (deel)auto’s en taxi's*, bezoekers, kraskaarten en een belanghebbendenparkeerplaats  
6Exploitatie bedrijfsvaartuigHet gaat om een vaartuig dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor de uitoefening van een reëel bedrijf of beroep of voor de uitoefening van sociaal- culturele activiteiten. Hieronder valt ook de passagiersvaart, bestemd voor vervoer van personen of recreatie. De passagiersvaart kent de volgende segmenten: Bemand groot (>14 meter), bemand open, bemand gesloten, onbemand en waterfietsen. 
7EvenementVoor evenementen met meer dan 100 bezoekers dient een vergunning te worden aangevraagd. Bij evenementen met meer dan 2.000 bezoekers dient een vooraanmelding te worden gedaan in het voorafgaande jaar. Wanneer blijkt dat op een locatie meer aanvragers dan beschikbare vergunningen zijn, vergelijkt het stadsdeel de aanvragen onderling. 
8StraatartiestStraatartiesten die willen afwijken van de geldende regels moeten een vergunning aanvragen. Hieronder vallen onder andere cirkelshowartiesten  en draaiorgels. 
9Alternatief personenvervoerVoor fietstaxi's, paardenkoetsen en elektrische voertuigen, zoals golfkarren en tuktuks, is een vergunning noodzakelijk. 
10Verkoop consumentenvuurwerkHet is verboden om zonder vergunning vuurwerk te verkopen en voor dat doel aanwezig te hebben. Er is één verkooppunt per 20.000 inwoners toegestaan. 
11MarktplaatsenHet college bepaalt per markt het aantal en het soort marktplaatsen. Deze worden in eerste instantie ingenomen door houders van een (tijdelijk) vaste marktplaats en indien beschikbaar worden losse plaatsen toegewezen op basis van de wachtlijstplaats. Standwerkersplaatsen  worden per dag na een loting verleend. 
12Ligplaats bedrijfsvaartuigEr geldt een vergunningstop voor ligplaatsen voor bedrijfsvaartuigen in de binnenstad. Dat betekent er dat geen vergunningen voor nieuwe vaartuigen meer worden afgegeven, maar wanneer een vaartuig van eigenaar wisselt, kan de vergunning overgaan op de nieuwe eigenaar. Ook andere stadsdelen zijn terughoudend in het afgeven van nieuwe ligplaatsvergunningen. 
13Exploitatie horecabedrijfVoor het exploiteren van een horecabedrijf is een vergunning nodig. Er zijn vergunningen voor verschillende categorieën horecabedrijven, zoals een dag-, avond- of nachtzaak en een horecabedrijf met of zonder terras. 
14WoningonttrekkingHieronder vallen: 1) onttrekking door sloop of wijziging naar een niet-woonbestemming; 2) samenvoeging van woonruimtes; 3) omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimtes en 4) vormen door verbouwing tot meerdere woonruimten. 
15Splitsing woningVoor het opdelen van een pand in verschillende appartementen is een splitsingsvergunning nodig. Dat geldt altijd bij panden die voor 1940 zijn gebouwd. Alleen in bepaalde gebieden is verder een vergunning mogelijk voor woningen die onder de huurtoeslaggrens vallen. 
16Openbare inzameling
van geld/zaken
Het landelijk rooster voor collectes vormt het uitgangspunt. Instellingen, die niet staan ingeschreven in het landelijke register, kunnen bij de gemeente een vergunning aanvragen om in de resterende weken te collecteren. Per week is slechts één vergunning beschikbaar. Daarbij geldt ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. 
17HuisvestigingsvergunningVoor het in gebruik nemen van een zelfstandige huurwoning tot de liberatiegrens, zoals corporatiewoningen, is een huisvestigingsvergunning verplicht. Een huisvestigingsvergunning is ook verplicht bij een woonwagenstandplaats en tijdelijke verhuur bij leegstand, renovatie of sloop. 
18Staan- of ligplaats
buiten markt
Het betreft een staan- of ligplaats, buiten een markt, om ambulante handel te drijven, bijvoorbeeld een bloemenstal of een viskraam. 
19VentenVenten is het drijven van handel uit een klein voertuig, waarbij niet langer wordt stilgestaan dan voor het bedienen van de klanten nodig is. Het gaat om de verkoop van groente en fruit, kant-en-klare eet- en drinkwaren en bloemen en planten. 
20Drank- en horecawetBij een horecabedrijf is een drank- en horecawetvergunning nodig om alcoholhoudende dranken te mogen schenken. 
21Exploitatie prostitutiebedrijfHet betreft hier een vergunning voor raamprostitutie of een club. 
22Exploitatie escortbedrijfEen plaats waar bedrijfsmatig bemiddeld wordt tussen prostituees en klanten en de prostitutie op een andere plaats wordt bedreven dan waar de bemiddeling plaatsvindt. 
23Exploitatie seksinrichtingHieronder vallen een seksautomatenhal , seksbioscoop of sekstheater 
24SpeelgelegenheidEen voor het publiek toegankelijke besloten ruimte waar bedrijfsmatig de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen, waarbij geld kan worden gewonnen. 
25LoterijHet gaat om een loterij of kansspel met een totaal prijzenpakket tot €4.500. 
26Gebruik explosievenDeze vergunning voorziet in een leemte van de landelijke wetgeving, die niet in regels voorziet over het daadwerkelijke gebruik van explosieven. Het kan gaan om bedrijfsmatig gebruik, zoals in industriële ovens. Ook kan het gaan om recreatief gebruik, zoals door sportschutters, schutterijen en voor het naspelen van historische veldslagen. 
27Toegelaten Taxi Organisaties (TTO)Een TTO is een organisatorisch verband waar chauffeurs en vervoerders deel van uitmaken. Alleen chauffeurs van door de gemeente erkende TTO mogen passagiers op standplaatsen en op straat meenemen. 
28TaxxxiHet gaat hier om de vergunning van individuele chauffeurs voor de opstapmarkt om klanten op standplaatsen en op straat mee te nemen. Deze chauffeurs moeten tevens zijn aangesloten bij een Toegelaten Taxi Organisatie. 
29Eigen verkoopinrichtingHet gaat om plaatsen op een markt waar wordt gehandeld in een verkoopinrichting anders dan een kraam, bijvoorbeeld een frietkar. 
30Bedrijfsvaartuig - verbouwingEen vergunning is noodzakelijk in het geval van wijzigingen van de afmetingen of de uiterlijke staat van een bedrijfsvaartuig. 
31Bedrijfsvaartuig - vervangingHet gaat om situaties waar het oude vaartuig wordt weggehaald en een nieuw vaartuig op dezelfde ligplaats wordt teruggeplaatst, waarbij de afmetingen of de uiterlijke staat van het vaartuig wijzigt. 
32Woonboot - ligplaatsEr geldt een stop. Een ligplaatsvergunning kan alleen nog worden verkregen wanneer een woonboot inclusief de bestaande vergunning wordt overgekocht. 
33Woonboot- verbouwingEen vergunning is noodzakelijk in het geval van wijzigingen van de afmetingen of de uiterlijke staat . 
34Woonboot- vervangingHet gaat om situaties waar de oude woonboot wordt weggehaald en een nieuwe woonboot op dezelfde ligplaats wordt teruggeplaatst, waarbij de afmetingen of de uiterlijke staat van de woonboot wijzigt. 
35KinderopvangHet gaat om een vergunning van het exploiteren van een kinderdagverblijf, buitenschoolse opvang, peuterspeelzaal of gastouderbureau. 
36Tatoeëren/piercen*Op basis van landelijke wetgeving moet iedereen die tatoeëert en piercet een vergunning hebben. De GGD verleent deze vergunning wanneer wordt voldaan aan alle hygiëneregels. 
37OmgevingsvergunningEr zijn verschillende soorten omgevingsvergunningen, zoals voor bouwen, het afwijken van een bestemmingsplan, aanleggen , slopen, kappen, monument, brandveilig gebruik, milieu * 
38Plaatsen objecten in de openbare ruimteHet gaat bijvoorbeeld om het plaatsen van een container, mobiel toilet of ander object op de straat, stoep of een parkeervak. In veel gevallen is geen vergunning nodig, maar volstaat een melding voldoende. 
39Werken in de openbare ruimteHet gaat om werken waarvoor de weg moet worden opengebroken. Er wordt verschil gemaakt tussen grote werkzaamheden, kleine werkzaamheden, een jaarvergunning voor kleine werkzaamheden en een instemmingsbesluit voor telecommunicatienetwerken. 
40Werken op het water*Een vergunning is noodzakelijk voor werkzaamheden bij het oppervlaktewater of waterkeringen, het verpompen van grondwater of het lozen van afvalwater op oppervlaktewater. 
41Gesloten bodemenergiesysteem*Bij een gesloten bodemenergiesysteem wordt met warmtewisselaars warmte en koude aan de bodem onttrokken. Bij een vermogen van meer dan 70 kW en in de daarvoor aangewezen gebieden is een vergunning verplicht. 
42Openstelling tunnelHet college van B en W dient voordat een tunnel in gebruik wordt genomen een openstellingsvergunning te verlenen. Dat gebeurt wanneer aan alle veiligheidsvoorschriften is voldaan en het veiligheidsbeheerplan is geïmplementeerd. 

Bron: Rekenkamer Amsterdam
* De bron van deze vergunningen is de gemeentewebsite.
** De bron van deze twee vergunningen is de Marktverordening. In de Legesverordening gaat het om een marktplaats. Bij het organiseren van een markt of het plaatsen/verhuren van kramen gaat het feitelijk om een andere activiteit. Op basis van navraag bij de ambtelijke organisatie heeft de rekenkamer deze als zelfstandige vergunningen aangemerkt.

Overzicht schaarse vergunningen

Een vergunning is schaars wanneer het gemeentebestuur vooraf een vergunningplafond vaststelt. Wanneer het aantal aanvragers groter is dan dit maximaal aantal beschikbaar gestelde vergunningen, moet vervolgens door middel van een verdeelprocedure worden bepaald aan welke aanvragers wel of geen vergunning zal worden verleend. De rekenkamer heeft 19 vergunningenstelsels als schaars aangemerkt. Deze schaarse vergunningenstelsel zijn weergeven in Tabel 4.2.

Tabel 4.2. Overzicht Amsterdamse schaarse vergunningen
Nr.VergunningSchaars?Plafond ingesteld per:Omvang van plafond
1Exploitatie
speelautomatenhal
PlafondVerordening21  
2Aanwezigheid
speelautomaten
PlafondVerordeningWisselt per speelautomatenhal; 2 per hoogdrempelige horecazaak 
3Markt op afstand PlafondVerordening1 per markt 
4Plaatsen/verhuren
marktkramen
PlafondNadere regels1 per markt 
5ParkeervergunningPlafondHybride 
5aBij bewoners-, bedrijven-, overloop- , volkstuin- en milieuvergunningen.PlafondNadere regelsVergunningplafond wisselt per gebied; het maximale aantal milieuvergunningen betreft 5% van het plafond 
5bBij elektrische deelauto's en taxi's PlafondCollegebesluit o.b.v. mogelijkheid tot experiment in verordening 750 elektrische deelauto's; 250 elektrische taxi's 
6Exploitatie bedrijfsvaartuig
Bij segment bemand groot (>14 meter) gebied 1  
PlafondNadere regels/
Beleidsregels o.b.v. kan-bepaling verordening 
135 
7Evenementen
Bij grootschalig en geluidbelastend
PlafondBeleidsregels o.b.v. kan-bepaling verordeningDrie dagen per jaar, maar kan op specifieke locaties afwijken 
8StraatartiestPlafondBeleidsregels o.b.v. kan-bepaling verordeningDraaiorgels: 6 in Centrum en 1 historisch orgel;
Poppenkast op de Dam: 1  
9Alternatief personenvervoerPlafondBeleidsregels of collegebesluit o.b.v kan-bepaling in toelichting verordeningFietstaxi's: 100
Paardenkoetsen: 2
Electrische voertuigen: 5 
10Verkoop consumentenvuurwerkPlafondBeleidsregels o.b.v. kan-bepaling in toelichting verordening1 op 20.000 inwoners 
11MarktplaatsenPlafondCollegebesluit obv verordeningWisselt per markt 
12Ligplaats bedrijfsvaartuig
In Centrum en haven muv passagiersvaart 
Element schaarse vergunning -StopN.v.t.N.v.t. 
13Horecabedrijf
Bij loketverkoop 
Element schaarse vergunning -UitsterfregelingN.v.t.N.v.t. 
14WoningonttrekkingElement schaarse vergunning  
14aBij omzetting naar 5 of meer kamersQuotum als mogelijke weigeringsgrond N.v.tN.v.t  
14bBij onttrekking voor short stay Quotum als mogelijke weigeringsgrondN.v.t.N.v.t. 
15Splitsing woningElement schaarse vergunning -Quotum als mogelijke weigeringsgrondN.v.t.N.v.t. 
16Openbare inzameling van geld/zakenElement schaarse vergunning -Verdeelprocedure N.v.t.N.v.t. 
17HuisvestingsvergunningElement schaarse vergunning  
17aBij corporatiewoningenVerdeelprocedure  (voorafgaand aan vergunning)N.v.t.N.v.t. 
17bBij standplaatsen woonwagensVerdeelprocedure  (voorafgaand aan vergunning)N.v.t.N.v.t. 
18Staan- of ligplaatsen buiten de marktHybride  
18aBij bestaande staanplaatsenElement Schaarse vergunning - Verdeelprocedure N.v.t.N.v.t.
18bBij plaatsen zonder sollicitantenlijstPlafondDB-besluit o.b.v. verordeningWisselt per besluit
18cBij roulatiestaanplaatsen voor (voormalig) ventersElement schaarse vergunning - UitsterfregelingN.v.t.N.v.t. 
19VentenPotentieel schaarsKan-bepaling plafond in verordening, maar volgens ambtelijke organisatie niet toegepastN.v.t. 

Bron: Rekenkamer Amsterdam

Wanneer er een vergunningplafond is ingesteld, is er onomwonden sprake van een schaars vergunningstelsel. Bij iets meer dan helft van de Amsterdamse vergunningen die wij als schaars hebben aangemerkt, is hier sprake van (58%). Tabel 4.2 maakt echter ook duidelijk dat de instelling en vastlegging van een vergunningplafond binnen de gemeente Amsterdam op verschillende manier geschiedt. Zo blijkt dat:

  • de gemeenteraad de bevoegdheid tot het instellen van een plafond regelmatig heeft toegekend aan het college, en het via een 'kan-bepaling' aan het college overlaat om een plafond in te stellen.
  • plafonds zowel kunnen vastliggen in een wettelijk voorschrift (verordening), een nadere regel als in een beleidsregel of collegebesluit.
  • De mate van gedetailleerdheid en helderheid varieert. De kan-bepaling, waarmee het college de discretionaire bevoegdheid van de gemeenteraad per verordening krijgt toegekend om een vergunningplafond in te stellen, is in sommige gevallen specifiek, maar in andere gevallen algemener van aard geformuleerd. In deze gevallen was voor de rekenkamer pas bij het lezen van de toelichting op de verordening duidelijk dat de gemeenteraad met deze bepaling ook de mogelijkheid tot het voeren van een volumebeleid wilde regelen.  Het zal daarmee voor de buitenstaander niet duidelijk zijn dat het aantal vergunningen beperkt kan worden, zeker wanneer dat niet wordt toegelicht. Wanneer een plafond niet direct in de verordening wordt vastgesteld, vraagt het ook meer zoekwerk in de onderliggende stukken of en welk plafond er is ingesteld. Daarnaast kan dat plafond ook wisselen per stadsdeel, locatie en dergelijke.
Onzekerheden bij aanwijzen schaarse vergunningstelsels

Uit de analyse van de Amsterdamse praktijk blijkt dat het niet altijd eenvoudig is voor een buitenstaander om vast te stellen of een vergunningstelsel schaars is, of juist niet.
Wanneer er geen plafond is vastgesteld, ontstaat er onzekerheid en discussie over of er sprake is van een schaars vergunningstelsel. Deze onzekerheden ontstaan om twee redenen:

1. Het college heeft geen gebruik gemaakt van diens mogelijkheid om een plafond in te stellen.
Wanneer de gemeenteraad de bevoegdheid tot het instellen van een plafond toekent aan het college via een 'kan-bepaling', komt het in de praktijk ook voor dat het college geen gebruik maakt van de mogelijkheid om het plafond in te stellen. In de reactie van de ambtelijke organisatie op ons concept-overzicht met schaarse vergunningen werd voor de ventvergunning aangegeven dat het college geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een plafond in te stellen, en dat dit vergunningstelsel daarmee niet schaars is. De rekenkamer heeft de ventverguning wel in voorgaand overzicht behouden, omdat de mogelijkheid om een plafond in te stellen een vergunning immers potentieel schaars maakt. Bovendien gaan wij uit van de veronderstelling dat deze bevoegdheid - het instellen van een plafond - ook niet zonder reden aan het college is toegekend.

2. De vergunning bevat elementen van een schaarse vergunning.
Bij verschillende vergunningen is geen plafond ingesteld (en de bevoegdheid daartoe niet toegekend), maar het vergunningstelsel bevat echter wel elementen van een schaarse vergunning. Het gaat hierbij achtereenvolgens om 1) het bestaan van een maximum met een vergunningstop of uitsterfregeling; 2) een quotum als mogelijke weigeringsgrond; 3) een verdeelprocedure.

Maximum met een vergunningstop of uitsterfregeling
Regelmatig is verwezen naar een vergunningstop (bijvoorbeeld ligplaats bedrijfsvaartuig) of een uitsterfregeling (bijvoorbeeld loketverkoop), waarmee in de praktijk sprake is van een vergunningplafond. Een stop heeft als doel om de bestaande situatie te bevriezen, maar de bestaande vergunning kan wel nog aan een andere partij worden verleend, als deze vergunning beschikbaar komt. Bij een uitsterfregeling gaat het om het geleidelijk verminderen van de activiteit in de zin dat de bestaande vergunninghouders het recht blijven behouden op de vergunning, maar in het geval zij hier geen gebruik meer van maken, de vergunning niet meer aan een ander wordt verleend. In beide gevallen worden geen extra vergunningen meer afgegeven boven het bestaande aantal en is het bestaande aantal dus het maximum. Dit maximumaantal is echter niet altijd vastgelegd in een concreet plafond. Bij het vergunningstelsel van alternatief personenvervoer is bij de categorieën paardenkoetsen en elektrische voertuigen de vergunningenstop wel geformaliseerd in een tussentijds plafond. In andere gevallen is daarentegen geen concreet plafond teruggevonden evenals geen motivering waarom daar niet voor is gekozen. De rekenkamer kan zich voorstellen dat een plafond bij een uitsterfregeling niet wenselijk is, maar bij een vergunning-stop is het de vraag of het niet beter is om het bestaande aantal door middel van een plafond expliciet vast te leggen om discussie te voorkomen.

Quotum als mogelijke weigeringsgrond
Ook een quotum kan een mogelijke weigeringsgrond zijn. Voor zowel vergunningen voor het splitsen van woningen als woningonttrekking geldt dat steeds een individuele afweging moet worden gemaakt tussen het algemeen belang van de woningvoorraad en het belang van de aanvrager. De kan-bepaling in de verordening slaat hier op de mogelijkheid van het college om de vergunning op grond van de benoemde weigeringsgronden af te kunnen wijzen. Voor woningomzetting is in de huisvestingsverordening als mogelijke weigeringsgrond een quotum opgenomen, namelijk een maximaal percentage voor het omzetten naar vijf of meer kamers. Dat is gemotiveerd door te stellen dat daarboven negatieve effecten op de woningvoorraad zijn te bemerken. Dit quotum maakt dan onderdeel uit van de individuele afweging in de zin dat het negatieve effect alsnog per geval moet worden aangetoond. Dit kan leiden tot een afwijzing van een vergunning terwijl het quotum nog niet is bereikt en een toekenning wanneer het quotum wel al is bereikt. Op basis van de (regionale) huisvestigingsverordening kan het college verder voor vergunningen voor het splitsen van woningen en voor woningonttrekking in het kader van short stay een quotum voor een bepaald gebied instellen. Het is onbekend of dat voor splitsvergunningen is gebeurd. In het verleden zijn voor bepaalde stadsdelen wel quota voor short stay vastgesteld. In de beleidsnotitie van 2014 is bepaald dat er in principe geen nieuwe vergunningen meer worden verleend (stop), maar de ambtelijke organisatie heeft aangegeven dat op basis van de individuele afweging sporadisch nog nieuwe vergunningen worden verleend.

Verdeelprocedure
Ten derde zijn er vergunningstelsels waarbij, uit het regelen op welke wijze de vergunningen worden verdeeld, blijkt dat er in de praktijk sprake is van (een reële verwachting van) schaarste. Meestal gaat het om het vermelden van een wachtlijst waaruit blijkt dat vergunningen worden verdeeld op volgorde van binnenkomst. Dat zien we Onzekerheid of vergunningen in het omgevingsrecht schaars zijnbijvoorbeeld terug bij een huisvestigingsvergunning , collectevergunning en staanplaatsen buiten de markt.

Onzekerheid of vergunningen in het omgevingsrecht schaars zijn

Naast de twee bovenstaande redenen bestaat er ook onzekerheid of vergunning in het omgevingsrecht als schaars zijn aan te wijzen. Op basis van de literatuuranalyse die de rekenkamer heeft uitgevoerd voor hoofdstuk 3 kwam ook naar voren dat de discussie nog niet helemaal is uitgekristalliseerd over of er binnen het omgevingsrecht sprake is van de toebedeling van schaarse rechten. In de reactie van de ambtelijke organisatie op ons overzicht van schaarse vergunningen wordt hier ook wisselend mee omgegaan. Omgevingsvergunningen worden als niet schaars betiteld, maar prostitutiebedrijven en seksinrichting wel, in de zin dat alleen een vergunning kan worden verleend bij het exploiteren van deze functies op de locaties die daarvoor zijn aangewezen in het bestemmingsplan. Of een ligplaatsvergunning voor een woonboot als schaars is aan te merken, kan eveneens worden bediscussieerd. Enerzijds geldt er een stop voor het bestaande aantal plaatsen (schaars element); anderzijds kan de vergunning alleen nog worden verkregen wanneer een woonboot inclusief bestaande vergunning wordt overgekocht. Dat maakt dus dat alleen de nieuwe eigenaar potentiële gegadigde is voor de vergunning, waarmee de schaarste dus eigenlijk al voorafgaand aan de vergunning wordt gereguleerd  en er geen sprake is van een schaarse vergunning.

Onlangs heeft de Advocaat Generaal van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een conclusie rondom de zaak Rijksinpassingsplan Windpark Zeewolde (6 juni 2018) geoordeeld dat bij bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen over het algemeen geen sprake is van het toebedelen van een schaars recht. Omgevingsvergunningen kunnen namelijk alleen worden aangevraagd door diegenen die over de grond beschikken, zodat er niet meer gegadigden kunnen zijn dan het aantal beschikbare vergunningen. Er bestaan echter een aantal uitzonderingen, waaronder bij een hoge mate van verbondenheid tussen de omgevingsvergunning voor een afwijking op het bestemmingsplan en een schaarse exploitatievergunning.  In het kader van het onderzoek gaat het te ver om na te gaan of er in Amsterdam ook sprake is van een dergelijke verbondenheid. De rekenkamer houdt aan dat in het geval van een bestemmingsplan de schaarste voorafgaand wordt gereguleerd door middel van algemeen verbindende regels en er geen sprake is van een schaarse vergunning.

Samenvattend kunnen de 19 vergunningstelsels die door de rekenkamer als schaars zijn aangemerkt in vier categorieën worden verdeeld. Voor 11 vergunningstelsels geldt dat er een plafond is ingesteld. Daarnaast is bij 1 vergunningstelsel de mogelijkheid om een plafond in te stellen vastgelegd in de verordening, maar heeft het college daar nog geen gebruik van gemaakt (potentieel schaars). Daarnaast bevatten 6 vergunningstelsels schaarse elementen, in de zin van het 1) bestaan van een maximum aantal vergunningen op basis van een stop of uitsterfregeling, 2) een quotum als mogelijke weigeringsgrond of 3) het vastleggen van een verdeelprocedure. Daarnaast is er bij 1 vergunningstelsel bij de ene categorie sprake van een ingesteld plafond en bij andere categorieën blijkt de schaarste uit een uitsterfregeling en de verdeelprocedure.

Tabel 4.3. categorie- indeling schaarse vergunningstelsels
CategorieAantal
1. Schaars
Er is een plafond ingesteld
11
2. Elementen van een schaarse vergunning
Er is sprake van een maximum (stop, uitsterfregeling, quotum als mogelijke weigeringsgrond) of verdeelprocedure
6
3. Hybride
Een combinatie van categorie 1 en 2 binnen één vergunningstelsel
1
4. Potentieel schaars
De mogelijkheid is vastgelegd, maar er is nog geen plafond ingesteld
1
Totaal19

Bron: Rekenkamer Amsterdam

Toekomstige schaarse vergunningen

Amsterdam kent momenteel 19 schaarse vergunningstelsels. Dat aantal kan in de toekomst natuurlijk aan verandering onderhevig zijn. Het coalitieakkoord toont op een aantal beleidsterreinen bijvoorbeeld voornemens om (een vergunningstelsel met) een volumebeleid in te gaan voeren (zie uitgebreid Coalitieakkoord - de komende jaren meer volumebeleid). Daarnaast is ten tijde van het rekenkameronderzoek de invoering van een schaars vergunningstelsel voorbereid voor deelfietsen en een wijzing van de APV om voor gebieden, branches, straten of gebouwen een vergunningplicht voor bepaalde bedrijfsmatige activiteiten te introduceren die de openbare orde verstoren, het woon- en leefklimaat aantasten of anderszins overlast of ondermijning veroorzaken.  In reactie op het overzicht van schaarse vergunningen is verder aangegeven dat in de toekomst de eigen verkoopinrichtingen (anders dan een marktkraam) op een markt, schaars zullen worden. 

Andersom is het college voornemens om het vergunningstelsel voor alternatief personenvervoer te gaan afschaffen.  Los van het coalitieakkoord heeft de burgemeester in oktober 2018 aangekondigd dat de exploitatievergunningen voor speelautomaathallen in de toekomst op een andere wijze zullen worden verdeeld, zodat ook nieuwe ondernemers kans maken op een vergunning.  Bij de directie Juridische Zaken zijn geen andere voornemens bekend om op korte termijn bestaande vergunningplafonds aan te gaan passen of te gaan schrappen. 

Hoe is het ambtelijk apparaat op het gebied van schaarse vergunningen georganiseerd?

Het inrichten of het wijzigen van een schaars vergunningstelsel is complex. Dit vereist naast inhoudelijke kennis ook ambtelijke procedures. In Hoe is de inhoudelijke kennis georganiseerd? gaan we in op de vraag hoe de inhoudelijke juridische kennis rondom schaarse vergunningstelsels is georganiseerd. Daarna beantwoorden we de vraag of er procedures bestaan, waarvan de ambtelijke organisatie gebruik kan maken bij de inrichting en aanpassing van een schaars vergunningstelsel (zie Bestaan er procedures rondom het inrichten en aanpassen van schaarse vergunningen?).

Hoe is de inhoudelijke kennis georganiseerd?

De ambtelijke verantwoordelijkheid voor het invoeren of wijzigen van een schaars vergunningstelsel ligt bij een directie van de gemeente. De eerste afweging met welk(e) instrument(en) een beleidsprobleem wordt aangepakt en hoe het instrument(en) verder wordt ingericht, vindt dan ook meestal plaats bij de beleidsmedewerkers van die directie. Vakjuristen komen in beeld wanneer door de beleidsmedewerkers om juridisch advies wordt gevraagd over de keuze binnen instrumenten. Soms raadplegen beleidsambtenaren juristen ook in een vroeg stadium van de beleidscyclus waardoor ze kunnen meedenken over alternatieve instrumenten. Enkele directies hebben eigen vakjuristen in dienst, anderen maken gebruik van juristen van het Juridisch Bureau. De directie Juridische Zaken (DJZ) geeft desgevraagd advies in de tweede lijn. DJZ heeft specifieke expertise op bepaalde juridische terreinen, waaronder op het gebied van schaarse vergunningen. Het contact tussen vakinhoudelijke afdelingen en DJZ komt in de voorbereiding vooral ad hoc tot stand als juridisch advies op een bepaald dossier gewenst is vanuit een directie. In de ambtelijke adviesgroep die adviseert bij de vraag of voor een subsidie of een overheidsopdracht moet worden gekozen (zie Afwegingskader inkoop of subsidies (2011)) ontbreekt het aan kennis over schaarse vergunningstelsels. Een structurele kennisuitwisseling over schaarse vergunningen op gemeentelijk niveau tussen beleidsambtenaren en/of juristen van de verschillende directies ontbreekt eveneens. 

Alle stukken – ook die over schaarse vergunningen - die ter besluitvorming worden voorgelegd aan het college, worden door DJZ van een finaal advies voorzien. Uit de notitie Finaal advies bij agendering DJZ (juni 2017) blijkt dat DJZ deze stukken marginaal toetst.  In de notitie wordt ook aangegeven in welke situaties DJZ al in de voorbereidingsfase betrokken moet worden, dus los van de finale toets. Dit geldt onder meer wanneer verordeningen of nadere regels (gewijzigd) worden vastgesteld of hoge juridische afbreukrisico's aanwezig zijn. Bij een schaarse vergunning zullen deze situaties regelmatig van toepassing zijn, waardoor DJZ veel vaker in de voorbereidingsfase zou moeten worden ingeschakeld dan nu het geval.

Bestaan er procedures rondom het inrichten en aanpassen van schaarse vergunningen?

In Welke kaders heeft het gemeentebestuur voor het afwegen van instrumenten? kwam al naar voren dat er in beperkte mate sprake is van kaders voor het maken van een afweging tussen de verschillende mogelijke instrumenten. In deze paragraaf bespreken we of er specifieke kaders bestaan, waarvan de ambtelijke organisatie gebruik kan maken bij het inrichten of aanpassen van schaarse vergunningen.

Schaarse rechten –kader en handleiding (2018)
De vakinhoudelijke ambtenaren die wij in het kader van dit onderzoek hebben gesproken, kennen geen ambtelijke procedure of handleiding voor de inrichting of aanpassing van het vergunningstelsel. Naar aanleiding van het rondvaartdossier en de ontwikkeling dat schaarse vergunningen op steeds meer terreinen zullen worden ingezet, is in september 2018 door de directie Juridische Zaken (DJZ) een kader voor ambtenaren op het gebied van het verlenen van schaarse rechten opgesteld.  In het document Schaarse rechten - kader en handleiding wordt op hoofdlijnen toegelicht wat schaarse rechten zijn en worden handvatten gegeven bij het opstellen van een nieuw systeem voor het verdelen van schaarse rechten en voor het beoordelen of huidige systemen voldoen aan de regels. Ondanks de titel heeft het document vrijwel alleen betrekking op schaarse vergunningen.  Tevens wordt aangegeven dat het document niet op alle vragen antwoord zal geven en dat er als contact kan worden opgenomen met DJZ.

In Normen voor schaarse vergunningen heeft de rekenkamer op basis van literatuur en jurisprudentie zes normen voor schaarse vergunningen benoemd waaraan moet worden voldaan bij een inrichting of aanpassing van een schaars vergunningstelsel. Elke norm bestaat uit meerdere elementen (zie Tabel 5.1 – Toetspunten, toetsvragen en informatie-elementen). Op hoofdlijnen hebben wij het document Schaarse rechten –kader en handleiding beoordeeld op basis van deze normen (zie Tabel 4.4).

Tabel 4.4. Mate waarin normen rekenkamer terugkomen in kader DJZ
NormKomt terug in kader DJZ:
1. DoelstellingenJa
2. Kans op mededingJa
3. Weloverwogen keuzesGrotendeels, maar de elementen van ingebruiknameverplichting, herverdelingsprocedure, overdraagbaarheid, verlenging en evaluatie niet.
4. Vastleggen gemaakte keuzesDe wijze van vastlegging (verordening of beleidsregel) wel; de bevoegdhedenverdeling tussen college en raad niet.
5. CommunicatieJa
6. HandhaafbaarheidNee


De meeste elementen waaraan moet worden voldaan bij een inrichting of aanpassing van een schaars vergunningstelsel zien wij terugkomen in Schaarse rechten –kader en handleiding. Ons valt op dat de elementen na afloop van de verdeelprocedure ontbreken: ingebruiknameverplichting, herverdeling, overdraagbaarheid, verlenging, handhaarbaarheid en evaluatie. Daarnaast wordt het goed vastleggen van het vergunningstelsel aangestipt met de keuze tussen een verordening en beleidsregels, maar daarbij is de bevoegdhedenverdeling tussen college en raad als te behandelen onderwerp niet benoemd. 

In het kader wordt verder aangegeven dat eerst de vraag moet worden beantwoord of een schaarse vergunning wenselijk en nodig is om het beoogde doel te verwezenlijken. Een schaarse vergunning zou volgens dit kader in beginsel een laatste redmiddel moeten zijn. Daarom wordt aanbevolen om altijd na te gaan of er geen andere oplossingen zijn voor het probleem. Voor alternatieve instrumenten wordt met name verwezen naar de intranetsite van de directie Juridische Zaken en de checklist meer kwaliteit, minder regels (2018), terwijl het document geen informatie bevat over alternatieve instrumenten (zie Hoofdstuk 2: Kaders voor het afwegen van een schaarsvergunningstelsel). Daarnaast wordt aangegeven dat alleen voor de vergelijkende toets zou moeten worden gekozen wanneer de andere verdeelprocedures niet werkbaar zijn.  Het is goed dat ambtenaren zich bewust zijn van de beperkingen die gepaard gaan met de keuzes voor en binnen een schaars vergunningstelsel. Tegelijkertijd is er ook veel mogelijk wanneer de keuzes maar weloverwogen gemaakt, goed gemotiveerd, vastgelegd en gecommuniceerd worden. In het document zijn deze mogelijkheden nog onderbelicht gebleven.

Geen specifieke procedures voor betrekken en informeren raad op het gebied van schaarse vergunningen
Bij de ambtenaren die wij in het kader van dit onderzoek hebben gesproken, zijn geen specifieke voorschriften bekend voor het betrekken en informeren van de raad bij de inrichting van een schaars vergunningstelsel. Schaarse vergunning worden met name vanuit de beleidsmatige invalshoek aan de raad voorgelegd. Bestuursadvisering en strategie begeleiden de bijbehorende besluiten richting de raad. De verwachting is dat de keuze om de raad te informeren en/of een besluit voor te leggen per keer, afhankelijk van het beleidsterrein en onderwerp, wordt gemaakt op basis van algemene voorschriften. 

Conclusie

Een totaaloverzicht van (schaarse) vergunningstelsels in Amsterdam ontbreekt. Veel van de vergunningen, maar niet alle, zijn terug te vinden in de legesverordening (86%). De rekenkamer heeft 42 vergunningstelsels geïnventariseerd en daarvan 19 als schaars aangemerkt (zie tabel).

Tabel 4.5 - overzicht van (potentieel) schaarse vergunningstelsel (19)
Nr.CategorieVergunningstelsel
1Schaars
Er is een plafond ingesteld
  • Exploitatie speelautomatenhal
  • Aanwezigheid speelautomaten
  • Markt op afstand
  • Plaatsen/verhuren marktkramen
  • Parkeervergunning
    Bewoners, bedrijven, overloop, volkstuin, elektrische (deel)auto’s en taxi’s
  • Exploitatie bedrijfsvaartuig
    Bij segment bemand groot (>14 meter) gebied 1
  • Evenementen
    Bij grootschalig en geluidbelastend
  • Straatartiest
  • Alternatief personenvervoer
  • Verkoop consumentenvuurwerk
  • Marktplaatsen
2Elementen van een schaarse vergunning
Er is sprake van een maximum (stop, uitsterfregeling, quotum als mogelijke weigeringsgrond) of verdeelprocedure
  • Ligplaats bedrijfsvaartuig
    In centrum en haven m.u.v. passagiersvaart
  • Horecabedrijf
    Bij loketverkoop
  • Woningonttrekking
  • Bij omzetting > 5 kamers, onttrekking voor short stay
  • Splitsing woning
  • Openbare inzameling van geld/zaken
  • Huisvestingsvergunning
  • Bij corporatiewoningen en woonwagenstandplaatsen
3Hybride
Een combinatie van categorie 1 en 2 binnen één vergunningstelsel
  • Staan- of ligplaats buiten markt
4Potentieel schaars
De mogelijkheid is vastgelegd, maar er is nog geen plafond ingesteld
  • Venten
 Totaal

19

Of een vergunningstelsel schaars is of juist niet, is voor iets meer dan helft van de schaarse vergunningen af te leiden uit het feit dat er een vergunningplafond is ingesteld (58%). Het vergunningplafond werd op verschillende wijzen ingesteld: door de gemeenteraad ingesteld en vastgelegd in een verordening of door het college ingesteld en vastgelegd in nadere regels, beleidsregels of een afzonderlijk collegebesluit. Dat het college de mogelijkheid heeft om een vergunningplafond in te stellen, is op basis van de formulering in de verordening overigens niet altijd direct helder en vraagt wat zoekwerk.

In de andere helft van de gevallen was het minder duidelijk of het vergunningstelsel schaars is. Bij één vergunningstelsel is de mogelijkheid om een plafond in te stellen vastgelegd in de verordening, maar heeft het college daar nog geen gebruik van gemaakt (potentieel schaars). Daarnaast bevatten zes vergunningstelsels schaarse elementen, in de zin van het 1) bestaan van een maximum aantal vergunningen op basis van een stop of uitsterfregeling, 2) een quotum als mogelijke weigeringsgrond of 3) het vastleggen van een verdeelprocedure (wachtlijst). Tot slot is er bij één vergunningstelsel bij de ene categorie sprake van een ingesteld plafond en bij andere categorieën blijkt de schaarste uit een uitsterfregeling en de verdeelprocedure.

Dat het niet eenvoudig is om vast te stellen dat een vergunning schaars is, blijkt ook uit het feit dat het ambtelijke apparaat voor een aantal van deze vergunningstelsels een andere inschatting maakt, zoals venten en een huisvestigingsvergunning voor corporatiewoningen.

De verantwoordelijkheid voor het inrichten of aanpassen van een schaars vergunningstelsel is belegd bij een specifieke directie. Het is geen vanzelfsprekendheid dat beleidsambtenaren al vanaf het begin juridische kennis betrekken bij de te maken keuzes. Tot voor kort bestond er geen handreiking voor ambtenaren die (incidenteel) betrokken zijn met de keuze en het inrichten van een schaars vergunningstelsel. directie Juridische Zaken heeft onlangs (september 2018) een bruikbaar kader/handleiding opgesteld over schaarse vergunningen voor ambtenaren. Een aantal onderwerpen is onderbelicht gebleven in het kader: de alternatieve mogelijkheden bij schaarse vergunningen, de bevoegdheidsverdeling tussen de raad en het college, en de geldende regels tijdens en na afloop van de vergunningsduur.

Mede op grond van onze bevindingen in Hoofdstuk 2 komen wij verder tot de conclusie dat de kennis binnen het ambtelijk apparaat over schaarse vergunningstelsels momenteel is versnipperd door de ambtelijke organisatie heen, en dat structurele kennisuitwisseling nog niet plaatsvindt.

Schaarse vergunningen - casestudies

Onderzoeksvraag 4: Is de raad voldoende geïnformeerd door het college over de mogelijkheden en beperkingen bij schaarse vergunningstelsels?

Geselecteerde casestudies en toetsingskader

Casestudies
In totaal kent Amsterdam 19 (potentieel) schaarse vergunningstelsels (zie Welke (schaarse) vergunningstelsels kent Amsterdam?). Daarvan hebben wij er twee onderzocht.  1. De passagiersvaart (zie Beoordeling casus passagiersvaart), omdat deze casus de aanleiding van dit onderzoek vormt en 2. het alternatief personenvervoer in de vorm van tuktuks, fietstaxi's en paardenkoetsen (zie Beoordeling casus alternatief personenvervoer). Beide vergunningstelsels hebben met elkaar gemeen dat het bedrijfsmatig vervoer in de openbare ruimte (zowel op water als op land) betreft, beiden zijn aangevochten tot de Afdeling bestuursrechtspraak en dat beide vergunningstelsels momenteel worden aangepast. Tegelijkertijd zijn er ook verschillen. Zo is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de bedoelde uitspraken geoordeeld dat rondvaartboten primair gericht zijn op vermaak en fietstaxi’s op het vervoeren van personen, zodat het alternatief personenvervoer buiten de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt, terwijl de passagiersvaart wel onder dit regime valt.  Daarnaast lag de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding van het vergunningstelsel bij verschillende partijen, namelijk bij Waternet (verbonden partij) en DIVV (inmiddels V&OR). Ook gaat het om een groot en klein dossier en wisselt de mate van betrokkenheid van de raad bij de inrichting/aanpassing van het vergunningstelsel.

Toetsingskader
In Normen voor schaarse vergunningen zijn 6 normen benoemd waaraan moet worden voldaan als een schaars vergunningstelsel wordt ingevoerd of als een bestaand schaars vergunningstelsel wordt gewijzigd. Van deze normen hebben zes toetspunten afgeleid, die wij hebben voorzien van toetsvragen en informatie-elementen (zie Tabel 5.1). Om een weloverwogen keuze te kunnen maken voor het invoeren of het herzien van een schaars vergunningstelsel vinden wij het van belang dat het college de raad informeert over deze informatie-elementen in de raadstukken.

Tabel 5.1 – Toetspunten, toetsvragen en informatie-elementen
ToetspuntToetsvragenInformatie-element
Doelstellingen1.1 Zijn de na te streven beleidsdoelstellingen expliciet gemaakt?Beleidsdoelstellingen
 1.2 Is de afweging gemaakt waarom is gekozen voor een vergunningstelsel (vergunningsdoel)?Vergunningsdoel
 1.3 Is de afweging gemaakt waarom het aantal vergunningen moet worden beperkt door middel van een plafond (‘beperkingsdoel’)?Beperkingsdoel
 1.4 Is de afweging gemaakt welk doel(en) wordt nagestreefd met het verdelen van de vergunningen (‘verdelingsdoel’)?Verdelingsdoel
Kans op
mededinging
2.1 Worden in deze procedure vergunning voor een bepaalde tijd verleend, is de precieze vergunningenduur gemotiveerd of is gemotiveerd waarom verlening voor onbepaalde tijd is toegestaan?Vergunningsduur
Weloverwogen keuzesWeigeringsgronden
3.1 Is het overschrijden van het vergunningplafond als weigeringsgrond opgenomen?
Weigeringsgrond
overschrijden plafond
 3.2 Is de afweging gemaakt of een ingebruikname-verplichting gewenst is?Ingebruiknameverplichting
 Vergunningplafond
3.3 Is de afweging gemaakt welke omvang het plafond precies moet hebben?
Vergunningplafond
 Verdeelprocedure en verdeelcriteria
3.4 Is de afweging gemaakt welke verdeelprocedure moet worden gehanteerd?
Verdeelprocedure
 3.5 Is de afweging gemaakt of de verdeelcriteria (en de eventuele wegingscriteria) geschikt zijn om het doel of de doelen te realiseren?Verdeelcriteria
 Aanvraagtijdvak
3.6 Is de afweging gemaakt over de periode waarbinnen de aanvragen kunnen worden ingediend?
Aanvraagtijdvak
 Herverdeling van vergunningen
3.7 Is de afweging gemaakt hoe vergunningen worden herverdeeld, tijdens de vergunningsduur?
Herverdelingsprocedure
 3.8 Is de afweging gemaakt of de vergunning overdraagbaar moeten zijn?Overdraagbaarheid
 3.9 Is de afweging gemaakt of de vergunning na afloop van de duur wel of niet verlengd mogen worden?Verlenging
 Overgangsperiode
3.10 Is afgewogen of er wel of geen overgangsperiode moet komen voor bestaande vergunninghouders?
Overgangsperiode
 3.11 Is afgewogen of (financiële) compensatie van bestaande vergunninghouders noodzakelijk is?(Financiële) compensatie
 Evaluatie
3.12 Is de afweging gemaakt wanneer en hoe het vergunningstelsel zal worden geëvalueerd?
Evaluatie
Vastlegging gemaakte keuzes4.1 Is de afweging gemaakt wie (raad of college) waar voor bevoegd is?Bevoegdheden
 4.2 Is afgewogen waarom keuzes zijn vastgelegd in een wettelijk voorschrift dan wel een beleidsregel?Vastleggingswijze
Communicatie5.1 Is de afweging gemaakt hoe informatie over de beschikbaarheid van een vergunning, het aanvraagtijdvak, de verdeelprocedure en verdeelcriteria tijdig openbaar wordt gemaakt?Tijdigheid informatie
 5.2 Is de afweging gemaakt welke termijn geschikt is voor het informeren van de (potentiele) gegadigden?Termijn informeren
 5.3 Is de afweging gemaakt waarom het gekozen medium is / de gekozen media geschikt zijn voor potentiële gegadigden?Geschikt medium
Handhaafbaar6.1 Is de afweging gemaakt hoe de overtredingskans van de vergunningsvoorwaarden / het verbod worden verminderd en de naleving van de vergunningsvoorwaarden / het verbod van het gekozen vergunningstelsel wordt vergroot?Overtredingskans
 6.2 Is de afweging gemaakt hoe toezicht kan worden gehouden en hoe kan worden gehandhaafd?Toezichtwijze

Bron: Rekenkamer Amsterdam

Beoordeling informatie-elementen
Indien uit raadsstukken blijkt dat een toetsvraag positief kan worden beantwoord doordat het onderwerp expliciet aan de orde is gesteld en het college de mogelijkheden en beperkingen of voor- en nadelen van verschillende keuzes uiteen heeft gezet, of het de keuze voldoende gemotiveerd heeft, dan hebben wij dit toetspunt met een 'voldoende' gewaardeerd. Is het onderwerp van de toetsvraag wel aan de orde gesteld in een raadsstuk, maar is de gemaakte keuze niet of onvoldoende gemotiveerd, dan hebben wij dit toetspunt gewaardeerd met de score 'neutraal'. Ontbreekt in raadstukken het onderwerp van de toetsvraag of is slechts impliciet aandacht besteed aan het onderwerp, moet er 'tussen de regels door' worden gelezen om het onderwerp vast te kunnen stellen, dan hebben wij de toetsvraag gewaardeerd met een 'onvoldoende'. Het totaal van de scores op de toetsvragen bepaalt de scores op de toetspunten en daarmee de mate waarin het college de gemeenteraad toereikend heeft geïnformeerd over de mogelijkheden en beperkingen bij schaarse vergunningstelsels.

De rekenkamer heeft in de beoordeling puur gekeken of een toetspunt terugkwam in de raadsstukken en of het (uitvoerig) was gemotiveerd. De inhoudelijke kwaliteit van de uitwerking of motivering (inclusief onderbouwing) hebben wij niet beoordeeld. Deze kanttekening is met name belangrijk in het licht van de uitspraken van de Afdeling Rechtmatigheidsoordeel Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Statebestuursrechtspraak in beide casestudies over de rechtmatigheid van de genomen besluiten (zie kader).

Rechtmatigheidsoordeel Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

De rekenkamer heeft beoordeeld of er in de raadstukken een beperkingsdoel is vermeld voor het instellen van een plafond. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft inhoudelijk beoordeeld of het plafond op basis van een lengtecriterium noodzakelijk en evenredig is. In het geval van het alternatief personenvervoer is hebben wij het toetsaspect van verdelingscriteria als voldoende beoordeeld omdat deze waren uitgewerkt in de beleidsregels en voldoende gemotiveerd met verdelingsdoelen. Door de Afdeling bestuursrechtspraak is echter geoordeeld dat de beoordelingssystematiek vooraf onvoldoende kenbaar is gemaakt, omdat de onderliggende aspecten waarop deze criteria zijn beoordeeld onvoldoende bekend waren bij de aanvragers.

De twee casussen worden ingeleid met een korte contextschets. Hierin komen het doel van de schaarse vergunningstelsels, het vergunningplafond, de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak en recentelijke ontwikkelingen aan bod. Daarnaast geven we aan op welke raadsstukken onze beoordeling is gebaseerd. Vervolgens gaan we over op de beoordeling. De uitgebreide achterliggende analyses hebben wij opgenomen in de bijlagen.

Beoordeling casus passagiersvaart

In deze paragraaf komt de informatievoorziening door het college aan de raad in de casus passagiersvaart aan bod. In Context beschrijven we eerst als context het doel van de schaarse vergunning, het vergunningplafond, de rechterlijke uitspraken en nieuwe ontwikkelingen die spelen. In Beoordeling informatievoorziening raad gaan we over op de daadwerkelijke beoordeling van de raadsinformatievoorziening rondom de aanpassing van het schaarse vergunningstelsel voor de rondvaartboten tussen de 14 en 20 meter.

Context

Vergunningen bij de passagiersvaart zijn schaars. Doordat passagiersvaartvergunningen in het verleden (1948)   voor onbepaalde tijd waren verleend, kregen nieuwe partijen nagenoeg geen kans om rondvaarten te verzorgen in de Amsterdamse grachten. Het college heeft in november 2013 besloten het vergunningstelsel te herzien. Vergunningen voor onbepaalde tijd werden ingetrokken (2014) met in achtneming van een overgangsperiode (tot 2020). In de periode 2014 tot 2020 zou het aantal vergunningen voor boten tot 14 meter worden verruimd om in 2020 het vergunningplafond voor deze categorie van boten in zijn geheel af te schaffen. Het vergunningplafond (135) zou voor boten met een lengte tussen de 14 en 20 meter in gebied 1 (centrum zone) worden gehandhaafd, terwijl de vergunningen voor een periode van 10 jaar zouden worden verleend. Met het nieuwe beleid heeft het college het volgende voor ogen: 

  • Beter benutten: de schaarse ruimte op de grachten op een eerlijke wijze verdelen.
  • Eerlijker beprijzen: verdeling van de schaarse ruimte die recht doet aan de toegenomen waarde van het water en het water toegankelijker maakt.
  • Duurzamer beheren: verantwoord en duurzaam gebruik van het water.

Door de Afdeling bestuursrechtspraak zijn twee belangrijke uitspraken gedaan over de inrichting van het Amsterdamse vergunningstelsel voor Uitspraken Afdeling bestuursrechtspraak en nieuw beleidde passagiersvaart. Dat heeft er ook toe geleid dat het vaarbeleid momenteel door het college wordt herzien (zie verder kader).

Uitspraken Afdeling bestuursrechtspraak en nieuw beleid

In 2015 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in de zaak Trijber (Hof van Justitie, 1 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:641) geoordeeld dat de passagiersvaart onder de Dienstenrichtlijn valt. Er is sprake van een grensoverschrijdende situatie, omdat burgers uit de Europese Unie gebruik kunnen maken van de dienst en het vergunningstelsel voor (buitenlandse) ondernemers een belemmering kan vormen voor de toegang tot de markt. Daarnaast geldt sindsdien dat wanneer het aantal vergunningen om dwingende redenen van algemeen belang is beperkt, dus om beleidsmatige redenen, ook de duur van de vergunning beperkt moet worden. 

Met het vaarbeleid (2013) had het college ervoor gekozen om voor het segment bemand groot (>14 meter) in gebied 1 een vergunningplafond te behouden. Op basis van de zaak Trijber moesten de vergunningen voor dit segment dus voor bepaalde tijd worden verleend. Een aantal reders is hiertegen in beroep gegaan. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vervolgens op 7 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1520) een uitspraak gedaan over de noodzakelijkheid en evenredigheid van het vergunningplafond voor het segment bemand groot (>14 meter) in gebied 1. Daaruit bleek dat het volumebeleid was gerechtvaardigd met de bescherming van het stedelijke milieu als dwingende reden van algemeen belang. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt echter dat de beperking van het aantal vergunningen voor dit segment op basis van het lengtecriterium niet evenredig is met realiseren van het doel van een vlotte en veilige doorvaart. Met moderne stuurmiddelen, een minder beperkende maatregel, kan dit doel ook worden bereikt. Als gevolg van deze uitspraak heeft het college B en W het besluit tot intrekking van de vergunningen voor onbepaalde tijd vernietigd.

Deze uitspraak leidde ertoe dat de gemeente Amsterdam het vaarbeleid opnieuw moet vormgeven. Tijdens het rekenkameronderzoek was het nieuwe vaarbeleid nog in voorbereiding en het moest eind 2018 zijn afgerond. In de tussentijd gold een stop op nieuwe vergunningen voor alle segmenten. Deze vergunningenstop voor onbepaalde duur totdat het nieuwe vaarbeleid zou zijn afgerond, is inmiddels eveneens succesvol aangevochten bij de Afdeling bestuursrechtspraak (ECLI:NL:RVS:2018:2958, 12 september 2018). 

Onze casestudie is beperkt tot de vergunningverlening voor boten tussen de 14 en 20 meter in gebied 1, waarvoor een vergunningplafond blijft gelden. Wij hebben onze documentenanalyse beperkt tot die documenten die aan de gemeenteraad zijn aangeboden tot en met mei 2017 (uitkomsten gewogen toetreding). Het gaat om zo’n 44 commissie-, technische en raadsvergaderingen en circa 186 raadsstukken.  In onze beoordeling hebben met name de Nota Varen in Amsterdam 2.1 (november 2013), de Verordening op het binnenwater 2010 (april 2016), de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (2016), en het uitgiftereglement voor de uitgifteronde in 2016 een groot gewicht gekregen.

Het nieuwe vergunningstelsel is uitvoerig in de raad besproken. Het college heeft diverse expertmeetings en werksessies voor raadsleden georganiseerd, en ruimte geboden voor inspraakmomenten voor andere belanghebbenden (bijvoorbeeld de branche). De raad heeft veelvuldig gebruikgemaakt van de mogelijkheden om actief wensen en bedenkingen kenbaar te maken naar aanleiding van informatie die door het college werd voorgelegd. 

Het college heeft 68 schriftelijke inspraakreacties ontvangen op het te wijzigen beleid. Daarnaast zijn er veel insprekers geweest, waaronder: de zittende reders, nieuwe toetreders, partijen die initiatieven indienen voor een milieuvriendelijke aandrijving en partijen die pleiten voor de toegankelijkheid van de boten. 

Beoordeling informatievoorziening raad

In de onderstaande tabel is de beoordeling van de raadsinformatie met betrekking tot de passagiersvaart per informatie-element weergegeven. In Bijlage 1 is een verder onderbouwing opgenomen van de beoordeling van de informatie-elementen.

Tabel 5.2 - Beoordeling raadsinformatievoorziening passagiersvaart (bemand grote vaartuigen)
Informatie-elementBeoordeling

1. Doelstellingen
- Beleidsdoelstellingen expliciet gemaakt
- Vergunningsdoel
- Beperkingsdoel
- Verdelingsdoel


Voldoende
Voldoende
Voldoende
Voldoende

2. Kans op mededinging

Neutraal

3. Weloverwogen keuzes
- Weigeringsgronden
- Ingebruiknameverplichting
- Vergunningplafond
- Verdeelprocedure
- Verdeelcriteria
- Aanvraagtijdvak
- Herverdelingsprocedure
- Overdraagbaarheid
- Verlenging
- Overgangsperiode
- (Financiële) compensatie
- Evaluatie


Voldoende
Neutraal
Voldoende
Voldoende
Voldoende
Neutraal
Onvoldoende
Voldoende
Onvoldoende
Voldoende
Voldoende
Neutraal

4. Vastleggen gemaakte keuzes
- Bevoegdheden
- Vastleggingswijze


Neutraal
Onvoldoende

5. Communicatie
- Tijdigheid informatie
- Termijn informeren
- Geschikt medium


Neutraal
Onvoldoende
Neutraal

6. Handhaafbaarheid
- Overtredingskans
- Toezichtwijze


Neutraal
Voldoende

Bron: Rekenkamer Amsterdam

De mate waarin de informatie-elementen aan de orde komen in raadstukken
De raad is in de onderzochte periode (tot en met mei 2017) uitgebreid geïnformeerd over het nieuwe vergunningstelsel voor de passagiersvaart. Uit onze beoordeling blijkt dat de raad is geïnformeerd over het merendeel van de door de rekenkamer geformuleerde informatie-elementen (83% ), zie Tabel 5.3.

Tabel 5.3 Uitkomsten beoordeling informatievoorziening passagiersvaart
Oordeel informatie-elementToelichtingAantal
VoldoendeVastgelegd, gemotiveerd of keuzemogelijkheid geboden12 (50%)
NeutraalVastgelegd, niet gemotiveerd8 (33%)
OnvoldoendeNiet vastgelegd4 (17%)

Bron: Rekenkamer Amsterdam

Bij de helft van informatie-elementen zijn de door het college gemaakte keuzes voorzien van een motivering. Voor de andere helft geldt dat de motivering ontbreekt of dat er in zijn geheel geen aandacht is geschonken aan het informatie-element.

Informatie-elementen die onderbelicht zijn gebleven
De volgende informatie-elementen bleven in de informatievoorziening aan de raad onderbelicht:

  • Herverdelingsprocedure: of en hoe vergunningen tijdens de vergunningsduur kunnen worden herverdeeld;
  • Verlenging: of vergunningen na afloop van de vergunningsduur wel of niet verlengd mogen worden;
  • Vastleggingswijze: of gemaakte keuzes moeten worden vastgelegd in een wettelijk voorschrift of beleidsregels. Het college stelt dat de Regeling Passagiersvervoer Amsterdam (RPA 2013) de beleidsregels bevatten waar het college zich aan moet houden. In het gemeenteblad wordt de RPA echter gecategoriseerd onder “Overige besluiten van algemene strekking” (i.e. wettelijk voorschrift). Onduidelijk is wat de status van dit document is;
  • Termijn informeren: wat het geschikte termijn is waarbinnen gegadigden moeten worden geïnformeerd.

Afweging alternatieve instrumenten
Het college heeft op basis van evaluaties of onderzoek als alternatief instrument een concessie (in relatie tot het veilen van vergunningen) afgewogen tegen het instrument van een schaarse vergunning. De raad is geïnformeerd over welke doelstellingen het college voor ogen heeft bij het (toekomstige) gebruik van het Amsterdamse binnenwater en hoe het nieuwe vergunningstelsel kan bijdragen aan deze doelstellingen. Bovendien heeft het college gemotiveerd waarom het in stand houden van een vergunningplafond bijdraagt aan het realiseren van de beoogde doelstellingen. Het college heeft de raad niet specifiek geïnformeerd over de voor- en nadelen van een schaars vergunningstelsel.

Motivering gemaakte keuzes en keuzemogelijkheden raad
Het college heeft gemotiveerd waarom –in tegenstelling tot voorheen– nu de keuze werd gemaakt om vergunningen voor een bepaalde tijd te verstrekken, waarom deze in aantallen dienden te worden beperkt (‘vergunningplafond’) en waarom de vergunningen via een gewogen toetreding moeten worden verdeeld. Op de volgende punten is de motivering van een keuze onderbelicht gebleven:

  • Wat het geschikte termijn is waarbinnen gegedadigden moeten worden geinformeerd; De rekenkamer heeft geen informatie aangetroffen over een afweging die gemaakt is over een geschikte termijn voor het informeren van gegadigden. Wel wordt in de uitgiftereglement van 2016 het tijdspad van de uitgifteprocedure globaal weergegeven.
  • Of en wanneer het vergunningstelsel wordt geëvalueerd; Hoewel het college voornemens is de resultaten van de uitgifterondes te evalueren, is het voornemen om het vergunningstelsel van de passagiersvaart systematisch te evalueren niet uitgesproken. Dit terwijl bij het wijzigen van een schaars vergunningstelsel geleerd kan worden van de gemaakte fouten.
  • Waarom gekozen is om vergunningen voor bepaalde termijn van 10 jaar te verstrekken. Hoewel het college toelicht en motiveert dat het aantal vergunningen moet worden begrensd op het tot dan toe huidige aantal, is de keuze voor de vergunningsperiode van 10 jaar niet gemotiveerd.
  • De ingebruiknameverplichting is expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar is niet gemotiveerd.
  • Bevoegdhedenverdeling. De bevoegdheden zijn voldoende expliciet vastgelegd in de raadsstukken, maar de rekenkamer heeft geen informatie aangetroffen over een duidelijke afweging die gemaakt is wie waar voor bevoegd is met betrekking tot het vergunningstelsel.


Vastlegging van de achterliggende motivaties van de gemaakte keuzes van het college zijn met name terug te vinden in de nota Varen in Amsterdam, die meerdere malen is aangepast om de wensen van de raad te incorporeren. De nota geeft daarmee goed overzicht van de afwegingen die zijn gemaakt, ware het niet dat deze nota na 2013 niet meer is geactualiseerd. In de daarop volgende periode zijn echter ook nieuwe keuzes gemaakt die van invloed zijn geweest op de inrichting van het schaarse vergunningstelsel. Bijvoorbeeld de gemaakte keuzes ter voorbereiding op de uitgifteronde in 2016 (e.g. de wensen van de raad met betrekking tot de verdeelprocedure en verdeelcriteria, de beoordelingscommissie, welstandsbeleid, etc.). Hoewel dergelijke aanpassingen terug te vinden zijn in aparte raadstukken, ontbreekt er op dit moment een geactualiseerd document dat een totaal overzicht geeft van de keuzes van het college.

Het college heeft de raad niet zozeer verschillende keuzes voorgelegd, maar heeft de raad op verschillende momenten gevraagd in te stemmen met door het college gemaakte keuzes.

Informatievoorziening passagiersvaart lijkt geen verklarende factor voor uitkomsten gewogen toetreding
Deze casestudie richt zich op de informatievoorziening aan de gemeenteraad over de elementen die nodig zijn om een keuze te kunnen maken over het inrichten van een nieuw, of het aanpassen van een bestaand, schaars vergunningstelsel. Deze studie is bewust niet gericht op in het in kaart brengen van verklarende factoren of omstandigheden waarom de uitkomsten van het verdelen van de schaarse vergunningen afwijkt van de wensen van de raad  en of de wensen van de raad juist zijn overgebracht op en geïnterpreteerd zijn door de beoordelingscommissie (zie Aanleiding onderzoek en Besluit: onderzoek naar schaarse vergunningstelsels). Nu de raad grotendeels is geïnformeerd over de elementen, het college heeft gemotiveerd waarom het heeft gekozen voor een vergunningplafond, verdeelprocedure en verdeelcriteria en de raad zich actief heeft opgesteld bij de te maken keuzes, ligt het niet voor de hand dat vanuit de informatievoorziening aan de raad een verklaring kan worden gegeven waarom de uitkomsten van de gewogen toetreding afwijken van de wensen van de raad. De afwijking tussen wens en uitkomst zal te maken hebben met andere factoren, specifieke omstandigheden of is wellicht niet uit te sluiten. Het is bij een ordentelijke verdeelprocedure immers altijd onzeker aan welke partij(en) de vergunningen zullen worden verleend. Een verdeelprocedure waar van te voren de uitkomst vaststaat, biedt onbekende toetreders immers geen kans op een vergunning. Wellicht zou met een scherpere inhoudelijke motivering een betere uitkomst zijn verkregen. De inhoud van de motiveringen is niet door ons onderzocht maar uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak blijkt dat aan de inhoudelijke motivering zware eisen worden gesteld waaraan het college niet altijd heeft voldaan (zie de tekstkaders in Context passagiersvaart en Context alternatief personenvervoer.

Beoordeling casus alternatief personenvervoer

In deze paragraaf komt de informatievoorziening door het college aan de raad in de casus van het alternatief personenvervoer aan bod. In Context alternatief personenvervoer beschrijven we eerst als context het doel van de schaarse vergunning, het vergunningplafond, de rechterlijke uitspraken en nieuwe ontwikkelingen die spelen. In Beoordeling informatievoorziening raad gaan we over op de daadwerkelijke beoordeling van de raadsinformatievoorziening rondom de aanpassing van het schaarse vergunningstelsel voor de huidige vergunningsperiode 2016-2019.

Context

In Amsterdam kunnen personen naast taxi’s en openbaar vervoer ook gebruikmaken van alternatieve vormen van personenvervoer, zoals fietstaxi's, paardenkoetsen en elektrische voertuigen, waaronder tuktuks en golfkarren. Om dit alternatieve vervoer te mogen aanbieden zijn vergunningen nodig.  Deze vergunningen hebben een plafond en zijn daardoor schaars. Het gaat om een maximum van 100 fietstaxi’s in de afgelopen twee vergunningsperioden 2013-2016 en 2016-2019. Daarnaast is in maart 2018 een tussentijds plafond ingesteld om in afwachting van het nieuwe beleid (zie verder kader) het bestaande aantal vergunningen voor paardenkoetsen en elektrische voertuigen te bevriezen: 2 vergunningen voor 12 paardenkoetsen en 5 vergunningen voor 10 elektrische voertuigen. Met het reguleren van het alternatief personenvervoer had het gemeentebestuur voor ogen:

  • milieuvriendelijke alternatieven van personenvervoer op de korte afstand te faciliteren;
  • kaders te stellen gericht op de continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening, en
  • overlast in de openbare ruimte te voorkomen.  

In de casus van het alternatief personenvervoer is in 2018 een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak geweest over de beoordeling van Uitspraken Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en nieuw beleidde aanvragen voor de huidige vergunningsperiode 2016-2019. In april 2019 lopen de huidige vergunningen af. Momenteel is nieuw beleid in voorbereiding (zie verder kader).

Uitspraken Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en nieuw beleid

De Afdeling bestuursrecht van de Raad van State heeft geoordeeld (21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:602) dat bij de uitvoering van de vergunningprocedure voor de periode 2016-2019 de beoordelingssystematiek vooraf onvoldoende kenbaar was gemaakt aan de aanvragers. De aspecten waarop punten bij de criteria werden toegekend waren nu vooraf niet geheel vrijgegeven. Volgens de aanvragers leidde dat tot onduidelijkheden over de aspecten waarop zij bij het beantwoorden van de vraag hadden moeten ingaan. Het kon nu voorkomen dat er geen punten zijn gegeven, omdat op een bepaald aspect bij de vraag niet is ingegaan, terwijl een ondernemer hier in de praktijk wel aan voldoet. Een voorbeeld is het criteria borging van stratenkennis, waarbij een opsomming van straten en hotspots een hogere score opleverde. 

Deze uitspraak heeft geen beleidswijzigingen als gevolg meer gehad voor de huidige vergunningsperiode 2016-2019. In april 2019 loopt de huidige vergunningsperiode af. Door het vorige college is besloten om in het kader van het programma Stad in Balans het ‘pretvervoer’ aan banden te gaan leggen. Het voornemen is daarom om te stoppen met het vergunningstelsel voor alternatief personenvervoer. Er zullen dan geen nieuwe vergunningen meer verleend worden. Door middel van gebiedsverboden zal het alternatief personenvervoer uit bepaalde drukke gebieden in de binnenstad worden geweerd. Deze beleidswijziging wordt momenteel voorbereid door de beleidsafdeling van V∨ de verwachting is dat het nieuwe beleid in het eerste kwartaal van 2019 wordt vastgesteld. 

In september 2017 is verder door de Partij van de Dieren een initiatiefvoorstel ingediend om de paardenkoetsen in Amsterdam te verbieden per mei 2018. In de bestuurlijke reactie van januari 2018 (besproken in raadscommissie WB 7 februari 2018) stond dat in het kader van zorgvuldigheid en belangenafweging een gebiedsverbod op korte termijn niet haalbaar was, omdat er op dat moment onvoldoende onderbouwing bestond dat de paardenkoetsen een verstoring voor de openbare orde vormden. Het initiatiefvoorstel wordt meegenomen in de voorbereiding van het nieuwe beleid. In afwachting daarvan is in maart 2018 met een collegebesluit een tussentijds plafond ingesteld voor de categorieën paardenkoetsen en elektrische voertuigen om het huidige aantal vergunningen te bevriezen. 

Voor de casus van het alternatief personenvervoer hebben we onze beoordeling van de informatievoorziening door het college aan de raad beperkt tot de aanpassing van het schaarse vergunningstelsel voor de huidige vergunningperiode 2016-2019. Op 20 mei 2015 heeft eerst de evaluatie van de vorige vergunningperiode op de TKN-lijst van de raadscommissie ID gestaan op basis waarvan op verschillende opties en scenario’s zijn voorgesteld en is besloten tot een voortzetting van het bestaande beleid met enkele aanpassingen. De voorbereiding van het desbetreffende Uitvoeringsbeleid Alternatiefpersonenvervoer 2016 ex art. 2.51 APV 2016 (verder: het Uitvoeringsbeleid 2016) lag bij een team van de Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer (DIVV). Het college heeft op 15 september 2015 besloten tot vaststelling van het Uitvoeringsbeleid 2016. Op basis van de actieve informatieplicht  is aan de raadscommissie Infrastructuur en Duurzaamheid (ID) gevraagd kennis te nemen van de dit collegebesluit. De stukken zijn daarmee op de ter kennisnamelijst van de raadscommissievergadering van 14 oktober 2015 gezet.  De beoordeling van de informatievoorziening aan de raad in de casus alternatief personenvervoer is zodoende gebaseerd op de evaluatie van het oude vergunningbeleid, het Uitvoeringsbeleid 2016 en de bijbehorende collegebesluiten en de commissieflappen van de raadscommissies ID. Omdat deze beleidsregels een uitwerking zijn van artikel 2.51 APV hebben wij ook de APV in onze analyse betrokken om vast te stellen welke informatie de APV bevat over alternatief personenvervoer.

Het college heeft geen technische sessies of werkoverleggen voor de raad georganiseerd. De stukken die ter kennisname zijn voorgelegd door het college – de evaluatie en het Uitvoeringsbeleid - zijn door de raad niet geagendeerd voor bespreking. De raad heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om wensen en bedenkingen kenbaar te maken ten aanzien van het door het college gewijzigde beleid. 

In de commissievergaderingen waar de evaluatie en het Uitvoeringsbeleid ter kennisname zijn voorgelegd, is niet door stakeholders ingesproken. Zij zijn wel door middel van de evaluatie, een informatiebijeenkomst over de evaluatie en inspraakronde over het Uitvoeringsbeleid betrokken bij de vorming van het nieuwe beleid. Het college heeft 8 inspraakreacties ontvangen op het te wijzigen beleid. 

Beoordeling informatievoorziening raad

In onze beoordeling zijn wij nagegaan of de informatie-elementen terugkomen in de informatievoorziening aan de raad. In Tabel 5.4. is ons oordeel over de raadsinformatievoorziening op hoofdlijnen weergegeven. Voor de verdere onderbouwing van het oordeel verwijzen we naar de uitgebreide tabel in Bijlage 2.

Tabel 5.4 - Beoordeling raadsinformatievoorziening alternatief personenvervoer
Informatie-elementBeoordeling

1. Doelstellingen
- Beleidsdoelstellingen expliciet gemaakt
- Vergunningsdoel
- Beperkingsdoel
- Verdelingsdoel


Voldoende
Voldoende
Neutraal
Voldoende

2. Kans op mededinging

Neutraal

3. Weloverwogen keuzes
- Weigeringsgronden
- Ingebruiknameverplichting
- Vergunningplafond
- Verdeelprocedure
- Verdeelcriteria
- Aanvraagtijdvak
- Herverdelingsprocedure
- Overdraagbaarheid
- Verlenging
- Overgangsperiode
- (Financiële) compensatie
- Evaluatie


Onvoldoende
Onvoldoende
Neutraal
Voldoende
Voldoende 
Onvoldoende
Voldoende
Neutraal
Onvoldoende
Neutraal
Neutraal
Neutraal

4. Vastleggen gemaakte keuzes
- Bevoegdheden
- Vastleggingswijze


Onvoldoende
Onvoldoende

5. Communicatie
- Tijdigheid informatie
- Termijn informeren
- Geschikt medium


Neutraal
Neutraal
Neutraal

6. Handhaafbaarheid
- Overtredingskans
- Toezichtwijze


Voldoende
Voldoende

Bron: Rekenkamer Amsterdam

De mate waarin de informatie-elementen aan de orde komen in raadstukken
De raad is in de onderzochte periode geïnformeerd over de aanpassing van het vergunningstelsel voor het alternatief personenvervoer. Uit onze beoordeling blijkt dat de raad is geïnformeerd over het merendeel van de door de rekenkamer geformuleerde informatie-elementen (75% ), zie Tabel 5.5.

Tabel 5.5 Uitkomsten beoordeling informatievoorziening alternatief personenvervoer
Oordeel informatie-elementToelichtingAantal
VoldoendeVastgelegd, gemotiveerd of keuzemogelijkheid geboden8 (33%)
NeutraalVastgelegd, niet gemotiveerd10(42%)
OnvoldoendeNiet vastgelegd6 (25%)

Bron: Rekenkamer Amsterdam

Bij een derde van informatie-elementen zijn de door het college gemaakte keuzes voorzien van een motivering. De motiveringen richten zich met name op de wijzigingen van het beleid. Voor twee derde deel van de informatie-elementen geldt dat de motivering ontbreekt of dat er in zijn geheel geen aandacht is geschonken aan het informatie-element.

Informatie-elementen die onderbelicht zijn
De volgende informatie-elementen bleven in de informatievoorziening aan de raad onderbelicht:

  • Weigeringsgronden: het overschrijden van het vergunningplafond is geen weigeringsgrond;
  • Vastleggingswijze: de vastlegging van de kan-bepaling en de bevoegdhedenverdeling. Alleen de bevoegdheid voor de vergunningverlening is door de raad in de APV expliciet geattribueerd aan het college. In het uitvoeringsbeleid is opgenomen dat het college per categorie kan besluiten tot het instellen van een vergunningplafond. In de toelichting op artikel 2.51.3 APV staat dat zo nodig een volumebeleid (voor een bepaalde vorm van personenvervoer) kan worden gevoerd zonder expliciet te regelen wie dan bevoegd is tot instelling van een vergunningplafond. Het is onduidelijk waarom de bevoegdheid van het college tot het instellen van een plafond niet als de APV-bepaling is opgenomen.  De bevoegdheidsverdeling voor de overige elementen van het vergunningstelsel is in zijn geheel niet terug te vinden in de raadsstukken.


Voor de overige informatie-elementen die als onvoldoende zijn beoordeeld, geldt dat deze onvoldoende helder zijn geformuleerd, niet specifiek voor het alternatief personenvervoer geregeld zijn of het gaat om activiteiten die in de praktijk wel plaatsvinden, maar niet vooraf zijn vastgelegd:

  • Voor het alternatief personenvervoer is de ingebruiknameverplichting niet specifiek geregeld, maar deze volgt wel uit een algemene weigeringsgrond in de APV;
  • Het is met de huidige formulering onvoldoende helder of het aanvraagtijdvak drie maanden bedraagt;
  • Expliciete regels over de onmogelijkheid van verlenging ontbreken. Het is de vraag of met de regel dat bij een vergunningplafond eenmaal in de drie jaar een selectie tussen de aanvragers moet plaatsvinden een verlenging uitgesloten is;
  • Er is niets vastgelegd over een vast evaluatiemoment, maar in de praktijk wordt dat voorafgaand aan de nieuwe vergunningenronde gedaan en de evaluatie wordt vervolgens met de raad gedeeld.


Afweging alternatieve instrumenten
Het college heeft op basis van een evaluatie van de voorgaande vergunningperiode, waarin verschillende opties (doorgaan met aanpassingen binnen de huidige kaders, stoppen met beleid en doorgaan met duidelijke keuze voor verbetertraject) en scenario’s zijn uitgewerkt, gekozen om het schaarse vergunningstelsel met enkele aanpassingen voort te zetten. Deze keuze is summier aan de raad gemotiveerd. Het college zet niet uiteen hoe het vergunningplafond bijdraagt aan het realiseren van de doelstellingen. Bovendien ontbreekt een motivering waarom het vergunningplafond is gesteld op 100 vergunningen voor fietstaxi’s (en waarom niet meer of minder). Het college heeft de raad niet specifiek geïnformeerd over de voor- en nadelen van een schaars vergunningstelsel.

Motivering en vastlegging gemaakte keuzes en keuzemogelijkheden raad
In deze casus ging het niet om de invoering van een nieuw schaars vergunningstelsel, maar om de voortzetting van een bestaand vergunningstelsel met enkele aanpassingen. De raad is meegenomen in de evaluatie van de voorgaande vergunningsperiode op basis waarvan verschillende opties (doorgaan met aanpassingen binnen de huidige kaders, stoppen met beleid en doorgaan met duidelijke keuze voor verbetertraject) en scenario’s zijn neergelegd en ervoor is gekozen om het beleid op dezelfde lijn voort te zetten met enkele aanpassingen. De gevonden motiveringen richten zich met name op deze aanpassingen die voor de vergunningsperiode 2016-2019 zijn gemaakt en niet op de voorheen gemaakte keuzes.   Bij de toelichting op de doelstellingen komt bijvoorbeeld terug hoe de aanpassingen van het beleid daaraan zullen bijdragen. Ook is de verlaging van het plafond per aanvrager voldoende gemotiveerd, waarbij ook aandacht is in hoeverre er sprake is van (juridische) risico’s.

De gemaakte keuzes bij de verschillende informatie-elementen zijn door het college beperkt gemotiveerd. Verschillende gemaakte keuzes worden in de raadsstukken als gegeven gepresenteerd, zoals de vergunningsduur en de wijze van communicatie richting de aanvragers. De raad wordt daarbij niet meegenomen in de keuze voor een schaars vergunningstelsel: er is onvoldoende gemotiveerd hoe de beoogde doelstellingen met een vergunningplafond bereikt gaan worden en waarom precies voor een maximum van 100 fietstaxi’s is gekozen.  De verdeelprocedure en verdeelcriteria zijn daarentegen wel voldoende onderbouwd vanuit de verdelingsdoelen.

Het college heeft de raad daarbij niet zozeer verschillende keuzes voorgelegd, maar vraagt de raad op verschillende momenten kennis te nemen van door het college gemaakte keuzes. Aan de raad is de evaluatie van de voorgaande vergunningsperiode ter kennisname voorgelegd, op basis waarvan verschillende scenario’s en opties (doorgaan met aanpassingen binnen de huidige kaders, stoppen met beleid en doorgaan met duidelijke keuzes voor verbetertraject) zijn neergelegd, en het college heeft gekozen om het beleid op dezelfde lijn voort te zetten – met enkele aanpassingen. De uitwerking daarvan in het Uitvoeringsbeleid is opnieuw ter kennisname aan de raad aangeboden.  Het college heeft geen technische sessies of werkoverleggen georganiseerd voor de raad.

Conclusie

Centraal in dit hoofdstuk staat de vraag of de raad door het college voldoende is geïnformeerd over de mogelijkheden en beperkingen bij schaarse vergunningstelsels.

Voor het beantwoorden van deze vraag hebben wij twee casestudies uitgevoerd. Het schaarse vergunningstelsel voor de passagiersvaart (rondvaartboten tussen de 14 en 20 meter) en het schaarse vergunningstelsel voor het alternatief personenvervoer in de vorm van tuktuks, fietstaxi's en paardenkoetsen.

Op basis van de casestudies hebben wij de indruk dat het college van B en W de gemeenteraad op een redelijke manier informeert. Dit gebeurt niet specifiek over de voor- en nadelen van een schaars vergunningstelsel, maar wel over de inrichting van het schaarse vergunningstelsel. De motivering van de gemaakte keuzes ontbreekt echter regelmatig in de raadsinformatie. Bovendien ontbreekt een concluderend document waaruit de gemaakte keuzes en de achterliggende motiveringen blijken. Om een weloverwogen raadsbesluit te kunnen nemen bij het herzien of invoeren van een schaars vergunningstelsel is een transparant, actueel en volledig raadsstuk van belang.

In de raadsstukken is het merendeel van de informatie-elementen benoemd
Uit het normenkader van de rekenkamer komen 24 informatie-elementen voort waaraan de informatievoorziening aan de raad ten minste zou moeten voldoen. De informatievoorziening aan de raad is in beide casussen grotendeels op orde, in die zin dat het merendeel van de informatie-elementen is benoemd. Bij passagiersvaart komt 83% en bij alternatief personenvervoer komt 75% van de informatie-elementen terug in de raadsstukken (zie Tabel 5.6).

Tabel 5.6 – Beoordeling informatievoorziening raad
Informatie-elementToelichtingPassagiersvaartAlternatief personenvervoer
VoldoendeVastgelegd, gemotiveerd of keuzemogelijkheid geboden50%33%
NeutraalVastgelegd, niet gemotiveerd33%42%
OnvoldoendeNiet vastgelegd17%25%

Bron: Rekenkamer Amsterdam

De motivering ontbreekt regelmatig
Bij passagiersvaart ontbreekt bij 50% van de informatie-elementen de motivering (of ontbreekt het informatie-element in zijn geheel), bij alternatief personenvervoer is dat percentage 67. Terwijl voor het nemen van een raadsbesluit over het herzien van een schaars vergunningstelsel een transparant, volledig en navolgbaar raadsstuk van belang is.

Bij beide casussen zijn de volgende informatie-elementen onderbelicht gebleven:

  1. Bevoegdhedenverdeling tussen de raad en het college. Deze verdeling is deels vastgelegd. Wel voor het instellen van een vergunningplafond, maar niet voor de verdere inrichting van het schaarse vergunningstelsel, zoals de verdeelprocedure en –criteria. Bovendien ontbreekt een motivering voor de keuze van de bevoegdheidsverdeling tussen raad en college.
  2. Het vastleggen van de bevoegdheidsverdeling. Dit verloopt rommelig. Bij de passagiersvaart is het voeren van een volumebeleid vastgelegd in de Regeling Passagiersvaart Amsterdam. Volgens het college betreft dit stuk zowel een algemeen verbindend voorschrift als een beleidsregel. Bij het alternatief personenvervoer blijkt de bevoegdheid tot het voeren van een volumebeleid uit de toelichting op de verordening en niet uit de bepalingen van de verordeningen. In een juridische procedure kan het college worden aangevallen op deze onduidelijke vastlegging van bevoegdheden.
  3. De termijn voor het communiceren van het aanvraagtijdvak met (potentiële) aanvragers. Deze termijn is niet aan de raad bekend gemaakt. Bij alternatief personenvervoer is onvoldoende helder of de termijn van drie maanden de bekendmaking of het aanvraagtijdvak zelf betreft. Bij passagiersvaart is het aanvraagtijdvak bekend, maar niet wanneer de nieuwe vergunningenronde aan de aanvragers gecommuniceerd zou worden.
  4. Evaluatiemomenten. Deze zijn niet vastgelegd in de verordening, een nadere regel, een collegebesluit of een beleidsregel. In de praktijk is wel geëvalueerd. In het geval van de passagiersvaart vond na afloop van de vergunningprocedure een evaluatie plaats, en bij het alternatief personenvervoer is geëvalueerd voorafgaand aan het opstellen van een nieuw beleid voor de volgende vergunningsperiode.
  5. Regels rondom de verlenging. Deze zijn niet vastgesteld.
  6. Daarnaast ontbreken het overschrijden van het vergunningplafond en de ingebruiknameverplichting bij de weigeringsgronden bij het alternatief personenvervoer, en een herverdelingsprocedure bij de passagiersvaart.


De mate waarin alternatieven voor het schaarse vergunningstelsel zijn afgewogen, varieert
Het college heeft voor beide schaarse vergunningstelsels op basis van evaluaties of onderzoek alternatieve instrumenten overwogen. Voor de passagiersvaart geldt dat het instrument concessie (in relatie tot het veilen van vergunningen) is afgewogen tegen het instrument van een schaarse vergunning. Voor het alternatief personenvervoer heeft het college op basis van de evaluatie de keuze gemaakt om het schaarse vergunningstelsel met enkele aanpassingen voort te zetten. Deze keuze is summier gemotiveerd. Het college heeft de raad niet specifiek geïnformeerd over de voor- en nadelen van een schaars vergunningstelsel.

Een schaars vergunningstelsel onderscheidt zich van andere vergunningstelsels door het instellen van een plafond. De motivering voor het vergunningplafond varieert tussen beide casussen. Het college heeft voor de passagiersvaart gemotiveerd waarom het in stand houden van een vergunningplafond bijdraagt aan het realiseren van de beoogde doelstellingen. Bij het alternatief personenvervoer ontbreekt deze motivering en de motivering voor de hoogte van het plafond.

De gemeenteraad krijgt geen opties voorgelegd, maar wordt gevraagd om in te stemmen of kennis te nemen
In de raadsstukken wordt de gemeenteraad geen opties voorgelegd waarover het kan besluiten. Wel wordt de raad door het college gevraagd in te stemmen met de door het college gemaakte keuzes (in het geval van passagiersvaart) of daarvan kennis te nemen (in het geval van alternatief personenvervoer).

Keuzes en motiveringen onvoldoende navolgbaar
Het college stelt voorafgaand aan de besluitvorming door de raad geen document op waaruit de gemaakte keuzes en de motiveringen blijken. Omdat het herzien van een bestaand schaarsvergunningstelsel een complexe aangelegenheid is, is juist een transparant, actueel, volledig en navolgbaar raadsstuk dat alle gemaakte keuzes en motiveringen bevat van belang, om een weloverwogen raadsbesluit te kunnen nemen. Het belang hiervan neemt toe naarmate de doorlooptijd langer wordt Doorlooptijden herziening vergunningstelsel(zie kader), meerdere technisch sessies, commissie- en raadsvergaderingen elkaar opvolgen en het aantal raadsstukken aanzienlijk is.

Doorlooptijden herziening vergunningstelsel

Bij passagiersvaart liep de herziening van het schaarse vergunningstelsel over twee collegeperiodes met een doorlooptijd van vier jaar. Om overzicht te krijgen van de gemaakte keuzes en de achterliggende motiveringen moeten opeenvolgende documenten worden teruggezocht en doorgenomen. De herziening van het alternatief personenvervoer nam één jaar in beslag en vond binnen dezelfde collegeperiode plaats. De wijzingen voor de periode 2016-2019 zijn gemotiveerd, maar van de keuzes die in een voorliggende periode zijn gemaakt en ongewijzigd zijn gebleven is de achterliggende motivering niet vermeld.

Bijlagen

Bijlage 1: Toetsingskader – casus passagiersvervoer (bemande grote vaartuigen )

ToetspuntToetsvragenOordeelToelichting
DoelstellingenZijn de na te streven beleidsdoelstellingen expliciet gemaakt?VoldoendeDe doelstellingen zijn expliciet gemaakt in de raadsstukken.In de Nota Varen in Amsterdam 2.1 zet het college de doelstellingen uiteen. Gesteld wordt dat “Het college streeft naar een evenwichtiger gebruik van het binnenwater in de nabije toekomst, met kleinere en schonere vaartuigen, een betere spreiding van het vaarverkeer, met slimme verkeerregelingen en dienstverlening waarmee alle soorten vaarweggebruikers ook op de drukste momenten kunnen doorvaren.”  De te nemen maatregelen in de voorgenoemde nota zijn geordend aan de hand van drie thema’s: beter benutten, beter beprijzen en het beter beheren van het water. Daarbinnen zijn verschillende beleidsdoelen terug te vinden. Voor de vergunningverlening speelt het thema ‘beter benutten’ een grote rol. Beter benutten houdt volgens het college in: dat de schaarse ruimte op de grachten op een eerlijke wijze wordt verdeeld; dat ondanks de toegenomen drukte de veiligheid op het water geborgd wordt door onveilige situaties op het water verder terug te dringen; er meer ruimte is voor een divers aanbod van passagiersvervoer ten behoeve van de aantrekkingskracht van de Amsterdamse grachten, met een aantrekkelijke prijs-kwaliteitverhouding. 
 Is de afweging gemaakt waarom is gekozen voor een vergunningstelsel (vergunningsdoel)?VoldoendeHet vergunningsdoel is expliciet gemaakt, gemotiveerd en de raad is voldoende meegenomen in de afweging t.o.v. alternatieve instrumenten.Het college stelt dat het uitgebreid (juridisch) onderzoek heeft gedaan naar mogelijkheden tot, en de eventuele toegevoegde waarde van, het uitgeven van concessies in relatie tot de verdeelprocedure van een veiling.  Volgens het college blijkt uit het ingewonnen advies dat het veilen van vergunningen zonder formele wettelijke grondslag mogelijk is, maar niet zonder juridisch risico. Bovendien worden zeer zware eisen gesteld aan de zorgvuldigheid, transparantie, evenredigheid en motivering van het proces.  Voor veilen zou het volgens het college nodig zijn een bepaald segment een exclusief recht te geven, bijvoorbeeld voor een bepaalde vaarweg. Daarmee worden andere gebruikers uitgesloten, waardoor het veilen/uitgeven van concessies leidt tot een tamelijk rigide wijze van ordenen, aldus het college. Dit is dan ook de reden dat niet gekozen wordt voor het inzetten van het veiling- of concessie-instrument, maar dat het college wil inzetten op een combinatie van beprijzings- en ordeningsinstrumenten die de drukte reguleren en tegelijkertijd de grachten voor iedereen toegankelijk houden.  Daartoe zet het college primair in op de beperkingen in maatvoering en het gecontroleerd vrijgeven van vergunningen in om het beschikbare vaarwater voor passagiersvervoerders in Amsterdam beter te benutten en te verdelen.
 Is de afweging gemaakt waarom het aantal vergunningen moet worden beperkt door middel van een plafond (‘beperkingsdoel’)?VoldoendeHet beperkingsdoel is expliciet gemaakt in de raadsstukken en de keuze voor een vergunningplafond is gemotiveerd. Om het beschikbare vaarwater in Amsterdam beter te benutten streeft het college ernaar de omvang van de vloot van grote passagiersvaartuigen te stabiliseren.  Het college stelt dat met kleinere vaartuigen de doorstroming wordt verbeterd. Het benodigde manoeuvreren van grote vaartuigen bij de bochten in het krap bemeten vaarwegstelsel leidt tot onnodig oponthoud, onveilige situaties en overlast.  Kleinere vaartuigen kunnen ook van een groter vaargebied gebruikmaken, waardoor ook meer (gewenste) spreiding kan ontstaan van vaarbewegingen.  Voor vaartuigen groter dan 14 meter wil het college het aantal vaartuigen dat in het centrum van de stad mag varen (blijven) maximeren op het huidige aantal (in de nota Varen in Amsterdam wordt daarbij 123 bemande grote vaartuigen benoemd).  Het college vindt het beschikbare aantal vergunningen voor dit segment voldoende gegeven de beperkte ruimte op de grachten, de toegenomen algehele drukte en de grote omvang van de schepen in dit segment.  Buiten het centrumgebied is het de intentie van het college het volume voor alle segmenten vrij te geven per 2016. 
 Is de afweging gemaakt welk doel(en) wordt nagestreefd met het verdelen van de vergunningen (‘verdelingsdoel’)?Voldoende
 
De verdelingsdoelen zijn expliciet gemaakt in de raadsstukken en voldoende gemotiveerd.In de eerdere beleidsregels voor passagiersvervoer werd alleen onderscheid gemaakt tussen bemand en onbemand passagiersvervoer. Met de nieuwe indeling in segmenten heeft het college gekozen voor een onderscheid gebaseerd op maat (lengte en breedte), karakter (open of gesloten) en al dan niet professionele besturing.  De combinatie van die factoren is afgezet tegen veilige en vlotte doorvaart en de mate van de te verwachten overlast. Het college heeft hierbij gebruikgemaakt van bestaande maten zoals gebruikt bij eerdere vergunningenrondes en bij de indeling van de regelgeving voor de doorvaartprofielen (bij het opstellen van de doorvaartprofielen is gebruikgemaakt van de landelijke Richtlijnen Vaarwegen ). Zo is er uitgegaan van het onderscheid bemand/onbemand, en is het onderscheid gesloten/open toegevoegd (voor grote vaartuigen geldt enkel de gesloten categorie). Dit laatste onderscheid is toegevoegd omdat de ervaring leert dat vooral grote groepen op open vaartuigen overlast veroorzaken, aldus het college.  Om in aanmerking te komen voor een vergunning moet het vaartuig voldoen aan de vergunningsvoorwaarden, die vermeld zijn in de Regeling Passagiersvervoer te water Amsterdam 2013. De vergunningsvoorwaarden dragen bij aan de doelen vermeld in de Nota Varen in Amsterdam 2.1. Een aanvraag die niet aan die eisen voldoet wordt op grond van de Verordening op het binnenwater (artikel 2.4.5) afgewezen. 
Kans op mededingingWorden in deze procedure vergunning voor een bepaalde tijd verleend, is de precieze vergunningenduur gemotiveerd of is gemotiveerd waarom verlening voor onbepaalde tijd is toegestaan?NeutraalDe vergunningenduur is expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar waarom voor een termijn van 10 jaar is gekozen is niet gemotiveerd.Het college besloot de vergunningen voor het segment bemande grote vaartuigen in vergunningsgebied 1 (Amsterdam inclusief de centrum zone) voortaan alleen voor een bepaalde tijd vrij te gegeven.  Met het afgeven van vergunningen voor bepaalde tijd beoogt het college de vergunningverlening voor grote vaartuigen in de centrumzone te beperken, tegelijkertijd de diversiteit in het passagiersvervoer te water te bevorderen, en de overige beleidsdoelen die in de Nota Varen in Amsterdam 2.1 zijn benoemd te kunnen behalen.  Het segment bemande grote vaartuigen vertegenwoordigt volgens het college “een voor Amsterdam economisch zeer belangrijke activiteit, die bijdraagt aan de aantrekkingskracht van de stad voor toeristen en bezoekers.”  Door de combinatie van strikt volumebeleid en vergunningverlening voor onbeperkte duur is in het verleden volgens het college sprake geweest van geen of zeer beperkte mogelijkheden voor andere ondernemers om toe te treden, wat doorbroken wordt met het afgeven van vergunningen voor een bepaalde termijn (10 jaar).  De termijn van 10 jaar wordt verder niet gemotiveerd. De vergunningen die eerder voor onbepaalde tijd waren afgegeven kwamen te vervallen per 1 januari 2014 en zouden opnieuw worden uitgegeven voor een periode tot 2020.  Vanaf 2020 zou ruimte gecreëerd worden voor nieuwe toetreders met een systeem van vergunningen voor bepaalde tijd in combinatie met periodieke gewogen toetredingen. Hiermee krijgen ook nieuwe toetreders gelijke kansen zonder dat het aantal vaartuigen in dit segment groeit.  Een vergunning voor een vaartuig in vergunningsgebied 2 (Amsterdam exclusief de centrum-zone) is geldig voor onbepaalde tijd, tenzij anders in de vergunning wordt aangegeven.  De gedachte is dat voor dit gebied (het varen buiten het centrum) weinig redenen zijn het aantal vergunningen nog langer te maximeren. 
Weloverwogen
keuzes
WeigeringsgrondenIs het overschrijden van het vergunningplafond als weigeringsgrond opgenomen?
Voldoende

De weigeringsgronden zijn expliciet gemaakt in de raadsstukken.Uit de Regeling Passagiersvervoer te water Amsterdam 2013 volgt dat het college kan besluiten om een uitgifteronde te organiseren, waarbij het college kan bepalen aan welke eisen en voorwaarden een aanvraag moet voldoen om voor een vergunning in aanmerking te kunnen komen en hoeveel vergunningen per segment beschikbaar komen.  Vergunningen geldig in het vergunningsgebied 1 (Amsterdam inclusief de centrum zone) worden verleend door middel van een dergelijke uitgifteronden. 
 Is de afweging gemaakt of een ingebruiknameverplichting gewenst is?NeutraalDe ingebruiknameverplichting is expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar is niet gemotiveerd.In de Regeling Passagiersvervoer te water Amsterdam 2013 is opgenomen dat de exploitatievergunning kan worden ingetrokken als deze een jaar lang aangesloten niet in gebruik is.  De rekenkamer heeft echter geen informatie aangetroffen over de afweging voor het opnemen van een dergelijke bepaling.
Weloverwogen
keuzes
VergunningplafondIs de afweging gemaakt welke omvang het plafond precies moet hebben?
Voldoende

De omvang van het plafond is expliciet gemaakt in de raadsstukken en voldoende gemotiveerd.
Het college vermeld in de Nota Varen in Amsterdam 2.1 (ter kennisname aangenomen tijdens commissievergadering EZP op 12 december 2013) dat het aantal beschikbare vergunningen voor het segment bemande grote vaartuigen voldoende is gegeven de beperkte ruimte op de grachten, de toegenomen algehele drukte en de grote omvang van de schepen in dit segment.  Het college besloot daarom voor dit segment het volumebeleid in vergunningsgebied 1 (Amsterdam inclusief de centrum zone) in stand te houden.  In juni 2016 stelde het college voor om 135 vergunningen in het segment bemand groot  te verdelen over twee categorieën: 105 voor de categorie Reguliere rondvaart en 30 voor de categorie Vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling.  Tijdens de raadsbehandeling van het voorstel besluit de gemeenteraad per amendement tot een andere verdeling, namelijk: 75 voor de categorie Reguliere rondvaart en 60 voor de categorie Vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling.  In het uitgiftereglement van 2016 werd het aantal beschikbare vergunningen per categorie expliciet vermeld.  Daarnaast wordt het aantal aan te vragen vergunningen per ondernemer gemaximeerd.  Hiertoe is in het Regeling Passagiersvervoer te water Amsterdam 2013 opgenomen dat een aanvrager in totaal (voor beide categorieën gezamenlijk) maximaal 34 aanvragen mag indienen.  Een aanvrager mag maximaal 12 aanvragen voor de categorie vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling indienen. 
Weloverwogen
keuzes
Verdeelprocedure en verdeelcriteriaIs de afweging gemaakt welke verdeelprocedure moet worden gehanteerd?
Voldoende

De verdeelprocedure is expliciet gemaakt in de raadsstukken en voldoende gemotiveerd.Het college besloot op 24 mei 2016 om de vergunningen in het segment bemande grote vaartuigen door middel van een zogenoemde “gewogen toetreding” uit te geven. Kort gezegd hield dit in dat diegene die het beste voldeed aan de aangegeven gunningscriteria een vergunning kreeg voor de periode 2020-2030. Met de uitgifteprocedure werd beoogd ruimte te creëren voor nieuwe toetreders gelijke kansen te geven zonder dat het aantal vaartuigen in het segment groeit.  Voor de verdeling van vergunningen heeft college advies ingewonnen van Public Procurement Research Centre (PPRC).  Dit advies is met de raad besproken op 3 september 2015 in de commissie Financiën. Het college stelt dat een projectteam nader heeft gekeken naar de praktische consequenties van het advies Public Procurement Research Centre (PPRC. Ook heeft het college een inspraaktermijn gehanteerd en is op verzoek van de raad een expertmeeting gehouden waarbij ook reders en omwonende hun visie konden geven op het voorstel.  Het voorstel van de reders voor een alternatieve marktordening werd echter niet overgenomen. 
 Is de afweging gemaakt of de verdeelcriteria en de eventuele wegingscriteria geschikt zijn om het doel of de doelen te realiseren?VoldoendeDe verdeelcriteria zijn expliciet gemaakt in de raadsstukken en voldoende gemotiveerd.Er zijn twee categorieën waarvoor wegingscriteria op 22 juni 2016 zijn vastgesteld : 1) reguliere rondvaart en 2) vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling. Vaartuigen kunnen zich voor elk van de beide categorieën inschrijven als zij aan de eisen voor beide categorieën voldoen. Het college stelt dat een projectteam nader heeft gekeken naar de mate waarin de criteria bijdragen aan de beleidsdoelen van de gemeente en voldoet aan de Europese richtlijnen.  Een van de doelen van het vernieuwde beleid is het bevorderen van de diversiteit in het aanbod passagiersvaart.  Dat wordt onder andere nagestreefd met de bepaling dat elke aanvrager maximaal 34 aanvragen voor een vergunning mag indienen. 
Weloverwogen
keuzes
AanvraagtijdvakIs de afweging gemaakt over de periode waarbinnen de aanvragen kunnen worden ingediend?
Neutraal

Het aanvraagtijdvak is expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar niet gemotiveerd. In de Regeling Passagiersvervoer Amsterdam 2013 is opgenomen dat aanvragen die worden ingediend op een moment dat er geen uitgifteronde van kracht is, worden afgewezen op grond van het volumebeleid.  De uitgifteronde voor de vergunningen voor het segment bemande grote vaartuigen (categorieën reguliere rondvaart en vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling) vond plaats in 2016. In het uitgiftereglement 2016 wordt gesteld dat een aanvraag na 15 september 2016 om 8.00 en voor 10 november 2016 om 12.00 bij Waternet ingediend moet zijn.  Bij het niet, onvolledig of niet correct aanleveren van de gegevens krijgt de aanvrager een termijn van 14 kalenderdagen voor herstel.  Aanvragen voor vergunningen voor vergunningsgebied 2 (Amsterdam exclusief de centrum zone) worden in behandeling genomen vanaf een nader door het college te bepalen en bekend te maken moment.  De rekenkamer heeft verder geen informatie aangetroffen over de achterliggende afwegingen die gemaakt zijn over de periode waarbinnen de aanvragen kunnen worden ingediend.
Weloverwogen
keuzes
Herverdeling van vergunningenIs de afweging gemaakt hoe vergunningen worden herverdeeld, tijdens de vergunningsduur?
Onvoldoende

Het herverdelingsprocedure is niet expliciet gemaakt in de raadsstukken. In de Regeling passagiersvervoer Amsterdam 2013 is te lezen dat van tijd tot tijd de vergunningen met een bepaalde tijd moeten worden herverdeeld en dat gebeurt in uitgifterondes. In het uitgiftereglement 2016 staat verder dat het college na 2020 kan concluderen dat een te groot aantal van de uitgegeven vergunningen niet in gebruik is genomen, een nieuwe uitgifteronde wordt georganiseerd om de ingetrokken vergunningen te herverdelen.  De rekenkamer heeft geen informatie aangetroffen hoe vergunningen tijdens de vergunningsduur kunnen worden herverdeeld c.q. dan wel dat hier een afweging voor is gemaakt.
 Is de afweging gemaakt of de vergunning overdraagbaar moeten zijn?VoldoendeIn de raadsstukken is expliciet gemaakt dat de vergunningen niet overdraagbaar zijn en is voldoende gemotiveerd.Naar aanleiding van motie 823 (Jager, v. Roemburg, Piek, Capel, Evans-Knaup)is zogenaamde LOCK-UP clausule/bepaling opgenomen in de Regeling passagiersvervoer Amsterdam 2013, waarbij vergunninghouders de vergunning tot twee jaar na verkrijging niet kunnen overdragen aan derden. 
 Is de afweging gemaakt of de vergunning na afloop van de duur wel of niet verlengd mogen worden?OnvoldoendeDe regels rondom verlenging zijn niet expliciet gemaakt in de raadsstukken.De rekenkamer heeft hierover geen informatie aangetroffen.
Weloverwogen
keuzes
Overgangsperiode Is afgewogen of er wel of geen overgangsperiode moet komen voor bestaande vergunninghouders?
Voldoende

De afweging rondom een overgangsperiode is expliciet gemaakt en voldoende gemotiveerd. Het college geeft aan dat een aanlooptermijn is gehanteerd die de branche in de gelegenheid stelt te anticiperen op de nieuwe regelgeving.  Het college vindt 6 jaar een redelijke aanlooptermijn (van 2014 tot 2020) voor de nieuwe vergunningen die gelden vanaf 2020.  De bestaande vergunningen zijn in 2020 minimaal 14 jaar oud en de meeste al veel ouder, aldus het college.  Dat geldt volgens het college ook voor veel van de vaartuigen, die een economische afschrijftermijn van 25 jaar hebben. De termijn die wordt gehanteerd voor het vernieuwen van de machinekamerinrichting (her-motorisering en vervanging elektrotechniek) is volgens het college 10 jaar. Het college is van mening dat een termijn waarop veranderingen plaats gaan vinden, tussen de 10 en 25 jaar, halve redelijk te noemen is.  Bovendien kunnen alle vaartuigen die op dit moment een vergunning hebben, in 2020 aan de gewogen toetreding meedoen en vanaf 2016 ook buiten de centrumzone gaan varen. 
 Is afgewogen of (financiële) compensatie van bestaande vergunninghouders noodzakelijk is?VoldoendeDe afweging of financiële compensatie van bestaande vergunninghouders noodzakelijk is, is expliciet gemaakt en voldoende gemotiveerd.Het college stelt dat zowel beleid als het overgangsregime zodanig is geformuleerd en vormgegeven dat er geen aanleiding bestaat om tot nadeelcompensatie over te gaan. 
Weloverwogen
keuzes
EvaluatieIs de afweging gemaakt wanneer en hoe het vergunningstelsel zal worden geëvalueerd?
Neutraal

Evaluatiemomenten zijn niet expliciet gemaakt in de raadsstukken. De rekenkamer heeft geen informatie aangetroffen waarin op te maken is dat het college voornemens is het vergunningstelsel systematisch te evalueren. Wel wordt in de Nota Varen in Amsterdam 2.1 gesteld dat in 2014 een uitgifteronde wordt georganiseerd voor vergunningsgebied 2, waarvan in 2015 de resultaten worden geëvalueerd.  Daaropvolgend zal een besluit genomen worden met betrekking tot het voorgenomen vrij geven van het volume van de vergunningen.  Van alle bestaande vergunningen voor onbepaalde tijd worden elke vijf jaar de voorwaarden herzien, waarvan de eerste maal per 1 januari 2015.  Een voornemen systematische evaluatie van het vergunningstelsel ontbreekt hierin.
Vastlegging gemaakte keuzesIs de afweging gemaakt wie (raad of college) waar voor bevoegd is?NeutraalDe bevoegdheid is voldoende expliciet vastgelegd in de raadsstukken, maar onvoldoende gemotiveerd.In de Verordening op het binnenwater (VOB) 2010 zijn bepalingen opgenomen over de bevoegdheden van het college met betrekking tot vergunningen. Zo is opgenomen dat het college bij het verlenen van de vergunning tevens bepalen welke wateren, al of niet met enige beperking, mogen worden bevaren, alsmede op welke plaatsen mag worden afgemeerd. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt naar categorieën passagiersvaartuigen of segmenten.  In de toelichting van de VOB wordt benadrukt dat het college de mogelijkheid heeft, zo nodig, een volumebeleid te voeren, gekoppeld aan onderscheiden wateren. Deze bevoegdheid is ingesteld vanwege het in het algemeen grensoverschrijdende karakter van het personenvervoer te water.  Ook kan het college nadere regels stellen omtrent het gebruik van formulieren, het gebruik van meetmethoden, het verstrekken van gegevens en de wijze van vaststelling van feiten met betrekking tot het verlenen van vergunningen en ontheffingen.  Daarnaast is het college bevoegd personen aan te wijzen om toezicht op de naleving van de bepalingen in de VOB.  Los van het vermelden van de bevoegdheden van het college in de VOB, heeft de rekenkamer geen informatie kunnen aantreffen over een duidelijke afweging die gemaakt is wie (raad of college) waar voor bevoegd is met betrekkingen tot het vergunningstelsel.
 Is afgewogen waarom keuzes zijn vastgelegd in een wettelijk voorschrift dan wel een beleidsregel?OnvoldoendeDe keuze van vastlegging per verordening of beleidsregels is niet gemotiveerd.De Verordening op het binnenwater 2010 (VOB) geeft aan dat voor passagiersvervoer het vergunningenbeleid wordt gevoerd met het oog op het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart. Het (meeste) beleid voor passagiersvervoer te water is in de Regeling Passagiersvervoer Amsterdam 2013 vastgelegd. Deze beleidsregels vormen een uitwerking van een aantal bepalingen van de VOB.  De Regeling Passagiersvervoer Amsterdam 2013 bevat beleidsregels die het college dient te hanteren bij de beoordeling van de vergunningsaanvragen en de vergunninghouder te binden aan deze regels van de RPA.  Opvallend is dat in gemeenteblad de RPA wordt gecategoriseerd onder “Overige besluiten van algemene strekking” (i.e. wettelijk voorschrift), terwijl het college in de Regeling Passagiersvervoer Amsterdam 2013 stelt dat het om beleidsregels gaat. Daarnaast heeft rekenkamer geen informatie aangetroffen waarom de keuzes in deze vorm zijn vastgelegd.
CommunicatieIs de afweging gemaakt hoe informatie over de beschikbaarheid van een vergunning, het aanvraagtijdvak, de verdeelprocedure en verdeelcriteria tijdig openbaar wordt gemaakt?NeutraalDe termijn en het medium van communicatie zijn expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar niet gemotiveerd.De laatste informatie over de uitgifteprocedure wordt bekendgemaakt op de website van Waternet.  De vragenronde wordt digitaal beschikbaar gesteld aan alle aanvragers en alle (potentiële) gegadigden door middel van publicatie op de website of op verzoek toegezonden.  De uitslag van de uitgifteprocedure wordt eveneens op de website openbaar gemaakt.  In het Register bedrijfsmatig Passagiersvervoer te water wordt bijgehouden aan wie de exploitatievergunningen zijn verleend, voor welk vaartuig en voor welk segment.  Ook deze is openbaar beschikbaar.  Hoewel er diverse informatie beschikbaar wordt gesteld is, heeft de rekenkamer geen motivatie aangetroffen hoe deze informatie tijdig openbaar wordt gemaakt.
 Is de afweging gemaakt welke termijn geschikt is voor het informeren van de (potentiele) gegadigden?OnvoldoendeDe termijn is expliciet gemaakt in de raadstukken, maar de geschiktheid ervan is niet gemotiveerd.De rekenkamer heeft geen informatie aangetroffen over een afweging die gemaakt is over een geschikte termijn voor het informeren van gegadigden. Wel wordt in de uitgiftereglement van 2016 het tijdspad van de uitgifteprocedure globaal weergegeven.
 Is de afweging gemaakt waarom het gekozen medium is / de gekozen media geschikt zijn voor potentiele gegadigden?NeutraalDe keuze van het medium is expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar de keuze is niet gemotiveerd.Veel informatie over de uitgifteprocedure wordt bekendgemaakt op de website van Waternet (zie toetsvraag 5.1). De rekenkamer heeft echter informatie aangetroffen over de afweging welke medium/media geschikt zijn voor de potentiële gegadigden.
HandhaafbaarIs de afweging gemaakt hoe de overtredingskans van de vergunningsvoorwaarden / het verbod worden verminderd en de naleving van de vergunningsvoorwaarden / het verbod van het gekozen vergunningstelsel wordt vergroot?NeutraalEr is nagedacht over het vergroten van de overtredingskans, maar de keuze is niet gemotiveerd.
In de Nota Varen in Amsterdam 2.1 is te lezen dat het college de hoogste prioriteit geeft aan verbetering van handhaving en dienstverlening op het water.  Er wordt zoveel mogelijk gebruikgemaakt van nieuwe technologische instrumenten, waarvoor het college extra middelen voor vrijmaakt.  Illegaal passagiersvervoer en overlast worden volgens het college met voorrang bestreden.  In de nota worden maatregelen voorgesteld voor het verhogen van de pakkans en het opsporen en streng handhavend optreden tegen aanbieders van illegaal passagiersvervoer.  Het college stelt dat door samenwerking met handhavingspartners (politie, stadsdeel, DBGA) en vergunde rondvaart (mogelijkheid tot melden) de handhavingscapaciteit is vergroot. Ook is een gezamenlijke groslijst met illegale aanbieders opgesteld, deze aanbieders worden aangeschreven en gesommeerd de activiteit te staken op last van een dwangsom. De maatregelen zijn met name gericht op repressie. De rekenkamer heeft informatie aangetroffen over de overweging dat dergelijke maatregelen het meest geschikt zijn gegeven het doel van het vergunningstelsel en de naleving van de vergunningsvoorwaarden.
 Is de afweging gemaakt hoe toezicht kan worden gehouden en hoe kan worden gehandhaafd?VoldoendeEr is nagedacht over toezicht en handhaving.In de Nota Varen in Amsterdam 2.1 wordt vermeld dat de dienstverlening en handhavingsactiviteiten sterk zijn uitgebreid en verbeterd. De extra instrumenten en activiteiten die daarbij zijn ingezet zijn onder andere: de RFID chip, een verbeterd meldpunt voor overlast, meer controle en het vaker wegslepen van vaartuigen zonder BHG-vignet, lancering van het TNO-verkeersmodel, uitbreiding capaciteit voor handhaving en toezicht, samenwerken met derden, en diverse acties tegen overlast door Waternet en stadsdeel Centrum. Ook stelt het college dat de branche zelf, met de introductie van een keurmerk, een belangrijke impuls gaat geven tot verbetering van zaken als dienstverlening en vaargedrag. 

Bijlage 2: Toetsingskader – casus alternatief personenvervoer

NormToetsvragenOordeelToelichting
DoelstellingenZijn de na te streven beleidsdoelstellingen expliciet gemaakt?VoldoendeDe doelstellingen zijn expliciet gemaakt in de raadsstukken.In het art. 1.3. Uitvoeringsbeleid worden de beleidsdoelstellingen genoemd:
  • Het aanbieden van milieuvriendelijke vormen van personenvervoer voor de korte afstand;
  • Continuïteit en kwaliteit in de dienstverlening voor de vergunninghouders en de gebruikers;
  • Voorkomen van overlast als bedoeld in artikel 2.51, derde lid van de APV.

In artikel APV 2.51.3. (en art. 1.2. Uitvoeringsbeleid) wordt benoemd dat het college de vergunning weigeren of intrekken als het vervoer: gevaar oplevert voor de veiligheid van de passagiers, de verkeersveiligheid of de doorstroming van het verkeer; hinder veroorzaakt voor het woon- of leefklimaat; een nadelige invloed heeft op het milieu; onevenredig beslag legt op de openbare ruimte of afbreuk doet aan het uiterlijk aanzien daarvan.
De doelstellingen zijn verder kort toegelicht. Het gaat daarbij gedeeltelijk om een toelichting hoe de beleidsaanpassingen ten opzichte van de vorige periode bijdragen aan de doelstellingen. 
 Is de afweging gemaakt waarom is gekozen voor een vergunningstelsel (vergunningsdoel)?VoldoendeHet vergunningsdoel is expliciet gemaakt in de raadsstukken. De keuze voor een vergunning is verder gemotiveerd, maar de raad is niet meegenomen in de afweging t.o.v. alternatieve instrumenten. Uit de toelichting van artikel 2.1. van het Uitvoeringsbeleid blijkt dat de oorsprong van artikel 2.51. ligt in het voorkomen van overlast (uitgewerkt in weigeringsgronden lid 3). Een vergunning geeft het college de mogelijkheid om regulerend op te treden en kaders te stellen. De raad is meegenomen in de evaluatie van de voorgaande vergunningsperiode op basis waarvan verschillende opties (doorgaan met aanpassingen binnen de huidige kaders, stoppen met beleid en doorgaan met duidelijke keuze voor verbetertraject) en scenario’s zijn neergelegd en ervoor is gekozen om het beleid op dezelfde lijn voort te zetten met enkele aanpassingen.  
 Is de afweging gemaakt waarom het aantal vergunningen moet worden beperkt door middel van een plafond (‘beperkingsdoel’)?NeutraalHet beperkingsdoel is expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar de keuze voor een vergunningplafond is niet gemotiveerd. In het Uitvoeringsbeleid art. 2.3.1. is als beperkingsdoel –overeenkomstig aan het vergunningsdoel – genoemd: wanneer er sprake is of dreigt van gronden uit APV art. 2.51.3. Het plafond voor fietstaxi’s wordt in art. 2.3.3. specifiek gelinkt aan sub a en d van art 2.5.1. APV; het plafond per aanvrager in art 2.3.4. aan sub b. Er is dus expliciet gemaakt aan welke doelstellingen het vergunningplafond bijdraagt, maar er is niet gemotiveerd hoe het plafond dan bijdraagt aan de beoogde doelstellingen. De raad is meegenomen in de evaluatie van de voorgaande vergunningsperiode op basis waarvan verschillende opties (doorgaan met aanpassingen binnen de huidige kaders, stoppen met beleid en doorgaan met duidelijke keuze voor verbetertraject) en scenario’s zijn neergelegd en ervoor is gekozen om het beleid op dezelfde lijn voort te zetten met enkele aanpassingen, maar ook in de evaluatie is geen duidelijke motivering voor het instellen van het plafond gevonden. 
 Is de afweging gemaakt welk doel(en) wordt nagestreefd met het verdelen van de vergunningen (‘verdelingsdoel’)?VoldoendeDe verdelingsdoelen zijn expliciet gemaakt in de raadsstukken.In Bijlage 1 van het Uitvoeringsbeleid staat dat de vergelijkende toets is bedoeld om de 100 vergunningen toe te kennen aan de aanvragers die het meest bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen in artikel 1.3. en dan met name het 2e en 3e doel (uitkomstdoel). In de toelichting op art. 2.5. wordt het uitvoeringsdoel gegeven: het biedt de mogelijkheid om op vooraf heldere criteria aanvragers met elkaar te vergelijken en te selecteren. 
Kans op mededingingWorden in deze procedure vergunning voor een bepaalde tijd verleend, is de precieze vergunningenduur gemotiveerd of is gemotiveerd waarom verlening voor onbepaalde tijd is toegestaan?NeutraalDe vergunningenduur is expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar is niet gemotiveerd.In art. 2.1.6. en 2.1.7. Uitvoeringsbeleid is vastgelegd dat de vergunning voor maximaal drie jaar wordt verleend en dat in het geval van een ingesteld vergunningplafond, eenmaal in de drie jaar een selectie tussen de aanbieders moet plaatsvinden. Waarom precies is gekozen voor een duur van drie jaar, is echter niet gemotiveerd. 
Weloverwogen
keuzes
WeigeringsgrondenIs het overschrijden van het vergunningplafond als weigeringsgrond opgenomen?
Onvoldoende

De weigeringsgronden zijn niet expliciet gemaakt in de raadsstukken.Het overschrijden van het vergunningplafond is niet als weigeringsgrond opgenomen in APV art. 2.51.3. of Uitvoeringsbeleid art. 2.6. 
 Is de afweging gemaakt of een ingebruiknameverplichting gewenst is?OnvoldoendeVoor het alternatief personenvervoer is geen ingebruiknameverplichting expliciet gemaakt in de raadsstukken. APV art. 1.7.d. geeft daarentegen wel een algemene grond voor wijziging of intrekking dat ‘de houder geen gebruik maakt van de vergunning of ontheffing binnen de daarin genoemde termijn of bij ontbreken daarvan binnen een redelijke termijn.’ Opmerkelijk is dat in het vorige Uitvoeringsbeleid 2013 wel een ingebruiknameverplichting is opgenomen als weigeringsgrond. Waarom dat niet is gebeurd in het huidige Uitvoeringsbeleid is niet gemotiveerd. 
Weloverwogen
keuzes
VergunningplafondIs de afweging gemaakt welke omvang het plafond precies moet hebben?
Neutraal

De omvang van het plafond is expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar niet gemotiveerd; voor (de aanpassing van) het plafond per aanvrager is de raad wel meegenomen in de motivering en risico’s. In het Uitvoeringsbeleid art. 2.3.3. is voor de categorie fietstaxi’s een maximum van 100 vergunningen vastgelegd. Er is niet gemotiveerd waarom precies voor deze omvang is gekozen. In art. 2.3.4. van het Uitvoeringsbeleid is het maximum aantal fietsen per aanvrager vastgesteld op 10. De keuze voor 10 voertuigen is in de toelichting op het Uitvoeringsbeleid gemotiveerd: vergunninghouders met meer dan 10 voertuigen zouden relatief meer hinder voor het woon- en leefklimaat veroorzaken. Met het Uitvoeringsbeleid 2016 is het maximale aantal per aanvrager gewijzigd ten opzichte van het Uitvoeringsbeleid 2013. In de commissieflap is deze aanpassing van 25 naar 10 vergunningen per aanvrager expliciet benoemd. Als reden voor alle aanpassingen wordt summier de bijdragen aan de doelstelling van het verbeteren van de continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening genoemd. In de collegevoordracht, die is meegezonden aan de raad, wordt voor deze aanpassing afzonderlijk beargumenteerd met: 1) betere controle van de ondernemers op de chauffeurs met als gevolg minder overlast en overtredingen en daardoor minder handhavingsinzet en meer investeringen in de kwaliteit en 2) meer concurrentie binnen het schaarse vergunningstelsel bewerkstelligen. Verder wordt in het collegebesluit ook op de risico’s ingegaan. Deze worden als beperkt ingeschat, vanwege het zwaarder wegen van het algemeen belang, de aanpassing een relatief kleine groep van de huidige vergunninghouders raakt en de beleidswijziging meer dan één jaar van te voren bekend is gemaakt en dat men weet dat er na afloop van de vergunning beleidswijzigingen kunnen plaatsvinden. 
Weloverwogen
keuzes
Verdeelprocedure en verdeelcriteria Is de afweging gemaakt welke verdeelprocedure moet worden gehanteerd?
Voldoende

De verdeelprocedure is expliciet gemaakt in de raadsstukken en voldoende gemotiveerd.Met het Uitvoeringsbeleid art. 2.3.2. is de verdelingsprocedure van een vergelijkende toets vastgelegd. In artikel 2.5.1.d. is tevens vastgelegd bij gelijke score als tweede verdelingsprocedure ‘volgorde van binnenkomst’ bepaald. Met de verdelingsdoelen is de keuze voor een vergelijkende toets gemotiveerd; er zijn geen voor- en nadelen ten opzichte van andere verdeelprocedures gegeven. 
 Is de afweging gemaakt of de verdeelcriteria (en de eventuele wegingscriteria) geschikt zijn om het doel of de doelen te realiseren?VoldoendeDe verdeelcriteria zijn expliciet gemaakt in de raadsstukken en voldoende gemotiveerd.
In Bijlage 1 van het Uitvoeringsbeleid is de uitwerking van de vergelijkende toets opgenomen. Deze is opgebouwd uit vier onderdelen en per onderdeel zijn de criteria en meetpunten benoemd. Per onderdeel van de vergelijkende toets zijn ook doelen benoemd en wordt aangegeven op welke weigeringsgronden uit de APV art 2.51.3. het onderdeel betrekking heeft (juridische basis). 
Weloverwogen
keuzes
AanvraagtijdvakIs de afweging gemaakt over de periode waarbinnen de aanvragen kunnen worden ingediend?OnvoldoendeHet aanvraagtijdvak is niet expliciet gemaakt in de raadsstukken. Het precieze aanvraagtijdvak is niet in de raadsstukken vermeld. In de toelichting op art. 2.6. Uitvoeringsbeleid staat wel dat de uiterste indieningsdatum van de aanvraag drie maanden van te voren op de gemeentewebsite bekend wordt gemaakt. Dit kan impliceren dat het aanvraagtijdvak drie maanden betreft. 
Weloverwogen
keuzes
Herverdeling van vergunningenIs de afweging gemaakt hoe vergunningen worden herverdeeld, tijdens de vergunningsduur?
Voldoende

De herverdelingsprocedure is expliciet gemaakt in de raadstukken, maar niet gemotiveerdIn het Uitvoeringsbeleid art. 2.5.1.e. is vastgelegd dat bij een vrijgekomen vergunning de volgende hoogst scorende aanvraag op de ranglijst de vergunning krijgt verleend. Deze keuze is niet gemotiveerd, maar vloeit logisch voort uit de verdeelprocedure van een vergelijkende toets. 
 Is de afweging gemaakt of de vergunning overdraagbaar moeten zijn?NeutraalIn de raadsstukken is expliciet gemaakt dat de vergunningen niet overdraagbaar zijn, maar die keuze is niet gemotiveerdIn het Uitvoeringsbeleid art. 2.1.4. staat dat conform de APV de vergunning voor alternatief personenvervoer persoonlijk en niet overdraagbaar is. De keuze om de vergunning wel of niet overdraagbaar te maken is verder niet gemotiveerd in het Uitvoeringsbeleid. In de evaluatie van de vorige vergunningsperiode (2015) van de vorige vergunningsperiode is te lezen dat het moet bijdragen aan continuïteit en kwaliteit in de dienstverlening, maar deze motivatie is voor een raadslid daarmee lastig vindbaar. 
 Is de afweging gemaakt of de vergunning na afloop van de duur wel of niet verlengd mogen worden?OnvoldoendeDe regels rondom verlenging zijn niet expliciet gemaakt in de raadsstukkenUit art. 2.1.7. van het Uitvoeringsbeleid blijkt dat bij een vergunningplafond eens per drie jaar een selectieprocedure moet worden uitgevoerd. Het is de vraag of dit de mogelijkheid tot verlenging voldoende uitsluit. 
Weloverwogen
keuzes
Overgangsperiode Is afgewogen of er wel of geen overgangsperiode moet komen voor bestaande vergunninghouders?
Neutraal

De afweging rondom een overgangsperiode is niet expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar komt wel impliciet terug bij de risico’s van de aanpassingen van het stelsel,
 Is afgewogen of (financiële) compensatie van bestaande vergunninghouders noodzakelijk is?NeutraalBij het Uitvoeringsbeleid 2016 is het plafond per aanvrager verlaagd. In het collegebesluit dat is meegezonden aan de raad wordt op de (juridische) risico’s ingegaan. Deze worden als beperkt ingeschat, vanwege het zwaarder wegen van het algemeen belang, de aanpassing een relatief kleine groep van de huidige vergunninghouders raakt en de beleidswijziging meer dan één jaar van te voren bekend is gemaakt en dat men weet dat er na afloop van de vergunning beleidswijzigingen kunnen plaatsvinden. 
Weloverwogen
keuzes
EvaluatieIs de afweging gemaakt wanneer en hoe het vergunningstelsel zal worden geëvalueerd?
Neutraal

Evaluatiemomenten zijn niet expliciet gemaakt in de raadsstukken
Er zijn geen afspraken vastgelegd over een vast evaluatiemoment. Daarentegen worden voorafgaand aan een nieuwe vergunningsperiode wel evaluaties uitgevoerd en deze evaluaties zijn met de raad gedeeld. 
Vastlegging gemaakte keuzesIs de afweging gemaakt wie (raad of college) waar voor bevoegd is?OnvoldoendeAlleen de bevoegdheid tot vergunningverlening is voldoende expliciet vastgelegd in de raadsstukken.In APV art. 2.51.1. is de bevoegdheid tot vergunningverlening expliciet bij het college neergelegd. In het uitvoeringsbeleid 2.3.1. staat expliciet dat het college per categorie kan besluiten tot het instellen van een vergunningplafond. De raad heeft echter met de verordening deze bevoegdheid niet expliciet bij het college neergelegd. In de toelichting op art. APV 2.51.3. staat dat zo nodig een volumebeleid (voor een bepaalde vorm van personenvervoer) kan worden gevoerd zonder expliciet te regelen wie dan bevoegd is tot instelling van een vergunningplafond. De bevoegdheidsverdeling voor de overige elementen van het vergunningstelsel is niet expliciet teruggevonden in de raadsstukken. De keuze voor de bevoegdhedenverdeling is niet specifiek voor het alternatief personenvervoer gemotiveerd. 
 Is afgewogen waarom keuzes zijn vastgelegd in een wettelijk voorschrift dan wel een beleidsregel?OnvoldoendeDe keuze van vastlegging per verordening of beleidsregels is niet gemotiveerd.
In APV art. 2.51.1. is het vergunningstelsel ingesteld. In de toelichting op art. APV 2.51.3. staat dat zo nodig een volumebeleid (voor een bepaalde vorm van personenvervoer) kan worden gevoerd (kan-bepaling). In het Uitvoeringsbeleid art. 2.3.3. is het plafond voor fietstaxi’s ingesteld. De onderliggende aspecten van het schaarse vergunningstelsel worden uitgewerkt in het Uitvoeringsbeleid, oftewel met beleidsregels. De keuze tussen vastlegging in de verordening of beleidsregels is niet gemotiveerd. Ook is niet duidelijk waarom de kan-bepaling in de toelichting van de verordening is opgenomen in plaats van in de bepaling zelf.  
CommunicatieIs de afweging gemaakt hoe informatie over de beschikbaarheid van een vergunning, het aanvraagtijdvak, de verdeelprocedure en verdeelcriteria tijdig openbaar wordt gemaakt?NeutraalDe termijn en het medium van communicatie zijn expliciet gemaakt in de raadsstukken, maar niet gemotiveerd.
 Is de afweging gemaakt welke termijn geschikt is voor het informeren van de (potentiele) gegadigden?NeutraalIn de toelichting op artikel 2.6.1.b. is opgenomen dat het aanvraagtijdvak drie maanden voor de uiterste indieningsdatum van te voren bekend wordt gemaakt op de gemeentewebsite. De termijn is verder niet gemotiveerd. 
 Is de afweging gemaakt waarom het gekozen medium is / de gekozen media geschikt zijn voor potentiele gegadigden?NeutraalVolgens het Uitvoeringsbeleid art. 2.5.2. komt het aanvraagformulier (met verdeelcriteria) beschikbaar op de gemeentewebsite. Het medium is verder niet gemotiveerd. 

Potentiële gegadigden konden verder op andere wijze kennisnemen van de inrichting van het vergunningstelsel. Over de evaluatie heeft een bijeenkomst plaatsgevonden met de branche. Het aangepaste Uitvoeringsbeleid heeft vervolgens ter inspraak gelegen en het collegebesluit daarover is gepubliceerd in het gemeenteblad. 
HandhaafbaarIs de afweging gemaakt hoe de overtredingskans van de vergunningsvoorwaarden / het verbod worden verminderd en de naleving van de vergunningsvoorwaarden / het verbod van het gekozen vergunningstelsel wordt vergroot?VoldoendeEr is nagedacht hoe de vergunningsvoorwaarden/het verbod worden gewaarborgdDit blijkt bijvoorbeeld uit het opnemen van het handhavingsbeleid in het Uitvoeringsbeleid, het verlenen van de vergunning aan de ondernemer i.p.v. de bestuurder en het verplichtstellen van een bestuurderspas en registratieplaat. Risico’s en beheersmaatregelen zijn hierbij in kaart gebracht. 
 Is de afweging gemaakt hoe toezicht kan worden gehouden en hoe kan worden gehandhaafd?VoldoendeEr is nagedacht over toezicht en handhavingEr is nagedacht over wie en hoe het toezicht wordt uitgevoerd en welke sancties dat opgelegd kunnen worden (Zie Uitvoeringsbeleid art. 4.1, Bijlage II en Toelichting op Bijlage II). 

Bijlage 3: Geraadpleegde personen

Gemeente Amsterdam en Waternet 
Robert van GerwenCategoriemanager vergunningen (Dienstverlening)
Mellijn HartmanMedewerker Onderzoek en Ontwikkeling (Dienstverlening)
Korien JurgensProjectmanager Team Beleid (Programma Varen – Passagiersvaart)
Niek KnolProgrammamanager (Programma Varen – Passagiersvaart)
Jurien KorzeliusJuridisch adviseur (Directie Juridische Zaken)
Sanne MulderTeamlid Functionarisgegevensbescherming (CIO Office – privacy)
Alexander OckoJuridisch adviseur (Directie Juridische Zaken)
Pim OosterlakenTeamleider Juridische Zaken en Inkoopregie (Afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken, Inkoopregie en Managementondersteuning)
Marijke RomboutsSenior bestuursadviseur (Senior bestuursadviseur)
Steven van RossumVoormalig programmadirecteur Grachten (Waternet)
Mark SloothaakMedewerker Verkeerstactiek & Beleidsrealisatie (Verkeersmanagement)
Marjolein StamsnijderBestuursadviseur regio en water (Directie Bestuursadvisering & Strategie)
Anna VernhoutTeamlid Functionarisgegevensbescherming (CIO Office – privacy)
Antoinette WilschutJuridisch adviseur (Directie Juridische Zaken)
Overige professionals 
Annemieke DrahmannUniversitair docent Staats- en Bestuursrecht (Universiteit Leiden)
Willemien Den OudenHoogleraar Staats- en Bestuursrecht (Universiteit Leiden)
Frank van OmmerenHoogleraar Staats- en Bestuursrecht (Vrije Universiteit Amsterdam)
Johan WolswinkelHoogleraar Bestuursrecht, Markt en Data (Tilburg University)

Bijlage 4: Geraadpleegde documenten

Gemeente Amsterdam

  • Afwegingskader inkoop of subsidie, 30 maart 2011.
  • Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Amsterdam en toelichting.
  • Collegebesluit 27 maart 2018 inzake Voorstel beleidswijzigingen ‘Uitvoeringsbeleid Alternatief Personenvervoer’ als bedoeld in artikel 2.51 van de Algemene Plaatselijke Verordening van Amsterdam, Gemeenteblad nr. 82821, 19 april 2018.
  • Beleidsnotitie short stay 2014, bijlage bij commissieflap van 29 januari met als onderwerp Vaststellen short stay beleid 2014.
  • Beleidsregels voor het verlenen van de vergunning op grond van art. 2.49.2 van de APV straatartiesten, 13 maart 2017.
  • Beleidsregels splitsen particuliere huurwoningen 2016. Met bijlage nadere regels voor verlening of weigering van een splitsvergunning, 22 november 2016.
  • Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad, in werking getreden 1 oktober 2017.
  • Bijlage 1 Uitwerking vergunningenbeleid segment Bemand Groot bij de commissieflap: Verdeling exploitatievergunningen passagiersvaart 2020-2030 in het segment Bemand Groot (rondvaart), 16 juni 2016.
  • Brief burgemeester aan de gemeenteraad van 9 januari 2018 inzake Bestuurlijke reactie op het initiatiefvoorstel van raadslid J. van Lammeren (PvdD) inzake ‘Ban de paardenkoets uit Amsterdam
  • Coalitieakkoord GroenLinks, D66, PvdA, SP, Een nieuwe lente en een nieuw geluid, mei 2018.
  • College van burgemeester en wethouders, Nota Varen in Amsterdam 2.1, met als ondertitel: beleidskader voor het varen en afmeren in en door Amsterdam, voor passagiersvervoer en pleziervaart, versie 2.1, vastgesteld door de gemeenteraad op 2 oktober 2013, Inclusief moties gewijzigd vastgesteld door B&W op 19 november 2013.
  • College van burgemeester en wethouders, Checklist meer kwaliteit, minder regels, versie 12 december 2017.
  • College van burgemeester en wethouders, Kader voor de door de dagelijkse besturen van de stadsdelen vast te stellen nadere regels voor de verlening van kramenzetvergunningen op gemeentelijke markten op grond van artikel 5.2 lid 1 van de Marktverordening, gemeenteblad Nr. 204302, gepubliceerd op 27 september 2018.
  • Collegebesluit Voorstel beleidswijzigingen ‘Uitvoeringsbeleid Alternatief Personenvervoer’ als bedoeld in artikel 2.51 van de Algemene Plaatselijke Verordening van Amsterdam, Gemeenteblad nr. 82821.
  • Collegebesluit 27 maart 2018 inzake Voorstel beleidswijzigingen ‘Uitvoeringsbeleid Alternatief Personenvervoer’ als bedoeld in artikel 2.51 van de Algemene Plaatselijke Verordening van Amsterdam, Gemeenteblad nr. 82821, 19 april 2018.
  • Dienst Milieu en Bouwtoezicht, Amsterdamse Richtlijn Verkoopvergunningen Consumentenvuurwerk. Hoe gaan we in Amsterdam om met de regulering van verkooppunten, 22 november 2010.
  • Flap raadscommissie WB 7 februari 2018, agendapunt 11 inzake Bestuurlijke reactie op het initiatiefvoorstel van raadslid J. van Lammeren (PvdD) inzake ‘Ban de paardenkoets uit Amsterdam
  • Flap raadscommissievergadering ID van 14 oktober 2015, TKN 5 inzake Uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2016; Gespreksverslag 25 september 2018.
  • Flap raadscommissievergadering ID van 20 mei 2015 inzake Evaluatie uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2013.
  • Flap raadscommissie ID 14 oktober 2015, TKN 5 inzake Uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2016
  • Flap raadscommissievergadering ID van 20 mei 2015 inzake Evaluatie uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2013, TKN 9.
  • Flap raadscommissievergadering ID van 20 mei 2015 inzake Evaluatie uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2013, TKN 9.
  • Huisvestigingsverordening 2016, in werking getreden 1 januari 2018.
  • Marktverordening 2016.
  • Nota van Beantwoording. Inspraak concept Uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2016 ex art 2.51 APV, Vastgesteld door College van B&W op 15 september 2015.
  • Parkeerverordening 2013, Gemeenteblad nr. 14181, 27 januari 2017.
  • Raadscommissieverslag EZP, 7 februari 2013.
  • Rapportage Herijking deelnemingen 2015, 10 februari 2015.
  • Regelement voor uitgifte van exploitatievergunningen voor passagiersvaart voor het Amsterdamse binnenwater voor de uitgifteronde 2016 voor het segment bemand groot, zoals bepaald in artikel 2.4.5 Vob 2010 juncto artikel 1.3 RPA 2013.
  • Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (3B, 2016, 132), Jaargang 2016, Nr. 95223, gepubliceerd op 13 juli 2016, Toelichting Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013, art 1.1;
  • Raadsvoordracht inzake Instemmen met introductie van vergunningplicht voor bepaalde bedrijfsmatige activiteiten in bepaalde gebieden, branches, straten of gebouwen (concept); Gemeente Amsterdam, Kansen voor deelfietsen. Meer fietsritten met minder fietsen, 19 december 2017 (concept);
  • Feitelijke reactie gemeentelijke organisatie op overzicht (schaarse) vergunningen, 26 oktober 2018.
  • Feitelijke reactie gemeentelijke organisatie op nota van bevindingen (schaarse) vergunningen, 29 november 2018.
  • DJZ, Schaarse rechten - kader en handleiding, september 2018.
  • DJZ, Notitie Finaal advies bij agendering DJZ, 23 juni 2017.
  • Stadsregio Amsterdam, Regionale Huisvestigingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013.
  • Stedelijk Evenementenbureau, Locatieprofielen, maart 2018.
  • Taxiverordening Amsterdam 2012, in werking getreden 1 februari 2018
  • Uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2016 ex art 2.51. APV, 15 september 2015.
  • Verordening op de kansspelautomaten en speelautomatenhallen en Bijlage 1.
  • Verordening op de staan- en ligplaatsen buiten de markt en venten, Gemeenteblad Nr. 22/15, 24 februari 2016.
  • Verordening op het binnenwater 2010, datum inwerkingtreding 22 april 2016.
  • Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent heffing en invordering van leges Legesverordening 2018. Bijlage 1. Legestabel 2018, in werking getreden 1 januari 2018.
  • Voordracht voor collegevergadering 15 september 2015, agendapunt A1 inzake Uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2016.
  • Voordracht voor collegevergadering 15 september 2015, agendapunt A1 inzake Uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2016.
  • Voordracht voor de raadsvergadering van 2 oktober 2013, Vaststellen van de nota Varen in Amsterdam 2.0 en kennisnemen van de Regeling Passagiersvervoer te water Amsterdam (RPA) 2013 en van de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van enkele aan dit onderwerp gerelateerde moties.
  • Waternet, Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad, 14 april 2008.

Overige regelgeving (niet Amsterdam)

  • Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
  • Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt.
  • Algemene wet bestuursrecht.
  • Gemeentewet.
  • Wet gemeenschappelijke regelingen.
  • Aanwijzingen voor de regelgeving, geldend op 9 oktober 2018.

Rechtspraak

  • Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 12 september 2018.
  • Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2017:3048, AB 2018/3, m.nt. C.J. Wolswinkel en G.J. Stoepker, noot 4, 8 november 2017.
  • Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 1 oktober 2015
  • Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:602
  • Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 30 juni 2004, JB 2004/293, m.nt. C. Albers.
  • Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 27 september 2017.
  • Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 7 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2017:1520, in: AB 2017/249, incl. noot van C.J. Wolswinkel, p. 1716-1717, 1721, 1723, 1732-1733
  • Raad van State, 11 september 1992, AB 1993/208, m.nt. G.T.J.M. Jurgens
  • Afdeling advisering van de Raad van State, Advies W15.17.0088/IV, 10 juli 2017 en Botman, Kapers op de Italiaanse kust, Gst. 2017/3.
  • College van Beroep voor het bedrijfsleven, ECLI:NLCBB:2011:BQ8708, 15 juni 2011.
  • Conclusie Advocaat Generaal Raad van State, ECLI:NL:RVS:2018:1847, 6 juni 2018.
  • Conclusie Advocaat-Generaal Raad van State, 25 mei 2016.
  • Conclusie Advocaat Generaal Raad van State, ECLI:NL:RVS:2016:1421, 25 mei 2016.
  • Europese Hof van Justitie, Beantwoording prejudiciële vragen Europese Hof van Justitie, nr. C-31/16, 30 januari 2018.
  • Hof van Justitie 30 januari 2018.
  • Hof van Justitie, Beantwoording prejudiciële vragen door Hof van Justitie EU, 1 oktober 2015.
  • Hof van Justitie, zaak C-64/08, 9 september 2010.
  • Hof van Justitie, zaak C-570/07 en C-571/07 (Blanco Perez en Chao Gomez), 1 juni 2010.
  • Hof van Justitie, ECLI:EU:NL:2018:44, C-360/15 en C-31/16. in Gst 2018/68, afl. 7472.
  • Hof van Justitie, zaak C-73/08 (Bressol), 13 april 2010.
  • Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2015:4960, 5 augustus 2015.
  • Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2018:4456, 22 juni 2018.

Literatuur

  • Adriaanse, Van Ommeren, Den Ouden en Wolswinkel (eds), Scarcity and the State I. The allocation of limited rights by the administration. Antwerpen: Intersentia, 2016.
  • Arroyo Jiminez en Utrilla Fernandez-Bermejo, The allocation of limited public right: an analytical and constitutional approach en Buijze Anoeska, The allocation of limited public rights from tge perspective of the EU legislator, in: Paul Adriaanse e.a. (2016), Scarcity and the State I. The allocation of limited rights by the administration. Antwerpen: Insertia.
  • Baarsma, Felsö, Van Geffen, Mulder en Oostdijk, Zelf doen? Inventarisatiestudie van zelfreguleringsinstrumenten (SEO-rapport; Nr. 664). Amsterdam: SEO.
  • Barkhuysen en Den Ouden, Kroniek van het algemeen bestuursrecht. Over rechtseenheid, meer burger- en concurrentievriendeljikheden ‘individual gerechtigkeit’, Nederlands Juristenblad, 2017.
  • Botman, Kapers op de Italiaanse kust. De gevolgen van het arrest Promoimpresa voor de verdeling van schaarse rechten, Gst. 2017/3, januari 2017.
  • Buijze, The allocation of limited public rights from the perspective of the EU legislator, in: Paul Adriaanse e.a. (2016), Scarcity and the State I. The allocation of limited rights by the administration. Antwerpen: Insertia, p. 60-61.
  • Drahmann, Gelijke kansen bij het verlenen van schaarse vergunningen in het omgevingsrecht, oktober 2017, Tijdschrift voor Bouwrecht 2017/156, 1015-nr 10.
  • Drahmann, Transparante en eerlijke verdeling van schaarse besluiten : een onderzoek naar de toegevoegde waarde van een transparantieverplichting bij de verdeling van schaarse besluiten in het Nederlandse bestuursrecht, 2015.
  • Drahmann, De gevolgen van de dienstenrichtlijn op vergunningverlening: de zaken Trijber en Harmsen, Gst. 2016.
  • Drahmann, De werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn in Nederland: is aanvullende implementatie wenselijk, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, NTB 2016/17, 26 mei 2016.
  • Drahmann, Hoe kan een gemeente gelijke kansen bieden? Gemeentestem 2017.
  • Simons, Van de Wiel en Binnema, Politieke sensitiviteit voor ambtenaren, Amsterdam University Press, 2018
  • Teuben, Rechtersregelingen in het burgerlijk (proces)recht (BPP nr. II) 2004, paragraaf Schaarse rechten - kader en handleiding.
  • Van Es en Wolswinkel, Tussen schaarste en open einde. Eisen aan de verlening van vergunningen met schaarse effecten, Gemeentestem 2015/51, afl. 7422.
  • Van Ommeren, Schaarse vergunningen. De verdeling van schaarse vergunningen als onderdeel van het algemeen bestuursrecht, Deventer: Kluwer, p. 9-16, 19-22, 52-60, 75, 2004.
  • Van Ommeren, Challenges fot the national legislator: the allocation of limited right in the administration, in Adriaanse e.a. (2016), Scarcity of the state I.
  • Van Ommeren, Wetgevingsbeleid: remedies en instrumenten in Zijlstra (ed) Wetgeven. Handboek voor de centrale en decentrale overheid. Zijlstra, Deventer, 2012.
  • Van Ommeren, Den Ouden en Wolswinkel, Schaarse publieke rechten, NJB 2011/1470.
  • Van Rijn en Van Alkemade, Effectieve rechtsbescherming bij de verdeling van schaarse publieke rechten, Den Haag: Boom juridische uitgevers, 2016.
  • Wolswinkel, De verdeling van schaarse publiekrechtelijke rechten, Boom Juridische uitgever, 2013.
  • Wolswinkel, De rollen van de wetgever bij de verdeling van schaarse vergunningen, RegelMaat 2017/32.
  • Wolswinkel, Concurrerende verdelingsregimes? Schaarse vergunningen onder Unierecht en nationaal recht na Vlaardingen en Appingedam, SEW juli/augustus 2018.
  • Wolswinkel, The need for optimal choice: exploring a hierarchy between allocation procedures for limited authoriastons under EU law in Paul Adriaanse e.a., Scarcity and the State I. The allocation of limited rights by the administration. Antwerpen: Insertia, 2016.
  • Wolswinkel, Schaarse publieke rechten. Een algemeen leerstuk gerelativeerd, NTB 2014/7.
  • Wolswinkel, Volwassen verdelingsrecht? Rechtsontwikkeling en rechtseenheid bij de verdeling van schaarse vergunningen, JBPlus 2017, p. 19 en Drahmann, Hoe kan een gemeente gelijke kansen bieden bij de verdeling van schaarse vergunningen?, Gst 2017/55 met verwijzing naar ABRvS 2 november 2016.

Websites

Rekenkameronderzoek

  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Grip op WPW, november 2018.
  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Opvolgingsonderzoek Nazorg gedetineerden, april 2018.
  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Verkenning Vergunningverlening in de passagiersvaart, december 2017.
  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Subsidies diversiteit, februari 2016.
  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Trage voortgang bij snelle verbindingen: een onderzoek naar de aanleg van glasvezel in Amsterdam, september 2015.
  • Rekenkamer Metropool Amsterdam, Subsidies veiligheidsfonds, oktober 2010.

Overige geraadpleegde documenten

  • CCV, De ‘Tafel van elf’ een veelzijdig instrument.
  • Convenant energiebesparing bij supermarkten, 4 februari 2010.
  • Ecorys, Het Amsterdamse Beleid rond Alternatief Personenvervoer.
  • IF. Bodemenergieplan Buiksloterham. Plan voor stimuleren en ordening van bodemenergie, 14 augustus 2014 (in opdracht van de gemeente Amsterdam)
  • Instituut Fysieke Veiligheid, Bestuurlijke handreiking. Openstelling wegtunnels, mei 2013
  • Kamerstukken II, 2000/01, 27751, nr. 3.
  • Kamerstukken II, 2007/08, 31579, nr. 3.
  • SEO, Zelf doen? Inventarisatiestudie van zelfreguleringsinstrumenten, 2003.
  • SER, Advies over de Dienstenrichtlijn, 20 mei 2005.
  • Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, Eenvoudig vergunnen, Den Haag.
  • VNG, Handreiking attributie, mandaat en delegatie, 2016.
  • VNG, Factsheet Het nieuwe normenstelsel voor schaarse besluiten: keuzes voor gemeenten, juli 2016.